随着我国市场化进程的不断加快，项目投资方式、项目管理方式正发生深刻变化，推动企业向工程总承包模式转型，已成为建筑业改革的重点。而对于我国的工程总承包事业而言，2020年可谓“变革之年”。

早在2019年12月，住建部、国家发展改革委就联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，2020年3月1日起正式施行。

随后在2020年5月，住建部对《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）进行修订，形成了《建设项目工程总承包合同示范文本》（征求意见稿）。

最近2020年7月，住建部《推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》中提出： 加快培育具有智能建造系统解决方案能力的工程总承包企业，统筹建造活动全产业链，推动企业以多种形式紧密合作、协同创新，逐步形成以工程总承包企业为核心、相关领先企业深度参与的开放型产业体系。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的意义

我国早在上世纪80年代就开始推广工程总承包模式，进入21世纪后，工程总承包模式的优势日益凸显，开始受到广泛关注。从2003年开始，行业主管部门出台了一系列推动工程总承包模式发展的文件。2019年，住房和城乡建设部、发展改革委共同发布《管理办法》，为工程总承包规范化落地实践提供了遵循。 《管理办法》的施行，是我国工程总承包模式发展史上具有“里程碑”意义的事件，行业企业必须充分认识其带来的影响。

一是有利于解决各地发展工程总承包模式相关规定存在的矛盾冲突问题。

在《管理办法》未出台前，各地改革的规范性文件之间存在相互矛盾、冲突之处，严重阻碍了全国工程总承包模式统一市场的培育形成。 《管理办法》施行后，能够形成全国工程总承包市场发展“一盘棋”，尽快实现与国际市场接轨。

二是有利于改变工程总承包模式立法不足且缺乏操作性的现状。

在《管理办法》未出台前，法律法规在工程总承包模式方面没有关于发包、专业分包、合同备案与施工许可管理、合同履约和监督管理等问题的系统、详细规定，在实践中处于无法可依状态。 《管理办法》对各方关心的问题作了规定，具有一定的指导意义。

三是有利于建筑业市场的培育和建筑业企业做大做强。

由施工总承包模式向工程总承包模式转型，将打破产业链壁垒，解决设计、采购、施工一体化问题和技术与管理脱节问题。

与此同时，在国家的大力推动下，各地区推行工程总承包模式发展的力度不断加大，在装配式建筑、政府投资项目中优先采用工程总承包模式已成为“标配”。当此之时，先行企业应当从中看到机遇。

 

工程总承包转型的五个着力点

（一）集成全专业参建方

总承包管理对于各专业的集成管理要求较高，这就需要将各专业参建方集中整合。在施工总承包项目，设计由业主委托设计院负责，游离于建造之外；采购由业主主导，通常被切分为众多专业包，导致施工时各自为政，难以统筹。

打造一个EPC深度融合、市场高度认可、各方合作共赢的集成管理平台，通过建立业主方、总承包方、分供方等多方协同的项目集成管理体系，借助先进的信息技术，建立统一的信息管理平台。

在一个平台下，通过总包方对EPC的统领，将项目参建各方组成一个有机的整体。

在工程总承包模式之下，总包方需要 构建扁平化矩阵式组织模式，精简职能部门，并且根据工程进度动态化调整人员分工，将专家资源、分包资源通过平台集中管理，同时决策方式应分级化，打破职能部门之间的壁垒，实现基于同一目标的跨职能协同。

对于项目各参建方，建立畅通高效的沟通机制和双向的客户评价体系，将各专业合约界面、施工界面划分明确，制定完整的流程与参建方沟通信息渠道，提升跨组织间协同效率。同时优选分包资源，制定优质分包资源合作方入库标准，集成合作方的专业优势，为项目设计、建造提供支撑，保证项目整体目标实现。

（二）升级管理服务

EPC 项目管理是从传统的项目施工管理能力向设计、采购、建筑一体化的多专业集成管理能力升级，缩短管理沟通流程、提升管理效率，增强项目管理能力，形成成熟的项目管理体系。

打破传统土建专业施工的思想，具备为业主提供全过程全专业管理的服务能力，从传统的建筑制造承建商向提供建筑前期可研、设计、施工、运营全生命周期的综合服务升级。

EPC 项目管理是对工程总承包管理的升级，包括： 原有管理版块，如传统施工总承包中的土建施工和专业施工；增加宽度的管理版块，如大型设备招采，分包招标，物资采购，计划管理，总承包现场管理新增的管理版块，需要在原有项目管理工作基础上，对工作内容、管理精度等方面进行提升；新增的管理版块，如报批报建、勘察设计、概算管理，工程总承包要求我们对各个业务版块的管理工作交互融合。

EPC 项目全过程集成管理是工程总承包服务的升级，以“三级四线”计划管理为主线，实现EPC 时间集成，在项目投标、报批报建、设计、建造、运营维护等阶段对项目进行全过程管理，为业主提供增值服务。

（三）整合优质资源

1、专业人才资源

建立专业人才库运行机制，由总部统筹管理调配专家指导项目策划、设计规格书的编制，并采用双向考核机制来规范专家活动，建立完善的培训计划，培训内容多元化，实践性强，突出多渠道发展的人才机制，培养出一批各专业各类型工程领域的人才，打造能够准确掌握相关方需求，具有集成管理能力，适应EPC 模式的工程总承包管理团队。

公司总部组织建立集土建、安装、智能、精装、幕墙、园林等专业的专家人才库，制定专家库实施细则，制定专家入围标准，通过内部考核及外部聘用方式进行专家筛选，组织专家对项目进行咨询、培训、评审、驻点帮扶等服务工作。

2、分包商资源

主要涵盖EPC 设计与咨询服务，全专业优秀分包商，劳务单位以及社会关系等资源。建立资源入选标准，与常规项目专业分包引入标准相比，EPC 分包商入围标准应突出“设计能力、施组方案编制能力、计划能力、服务范围”等方面的评价指标，以更切合EPC 项目的实际需求。

资源的优质整合，是为了项目高效履约创造良好基础，选择优质的分包资源，一方面要严格筛选分包商，控制资源质量，另一方面要收集传统项目上不常见的分包资源，如园林，幕墙，精装等。应根据项目建设标准不同，对设备材料品牌分高中低档，与物联网结合形成大数据平台管理，实现资源联动，数据共享。 同时要考虑行业资源数量、工程特殊性、地方垄断性等因素，在提高分包商入围门槛的同时，尽量保证EPC 项目采购招标参与分包数量的充足。

3、经验数据资源

以信息平台为渠道的知识数据储备库，依托试点项目成功实践，对管理经验、基础数据进行审定入库，实现历史数据、经验知识、各种案例在企业与项目间的良性循环，形成一个全过程管理行为的知识框架体系。

需要建立EPC 全过程管理知识框架，涵盖前期策划、报批报建、设计、招采、建造，质量安全环境，运维等方面，为全公司总承包项目持续提供可参考借鉴的管理成果。 同时在EPC 项目实施过程中，注重实际总结，不断丰富完善经验数据的整合，进一步扩大管理成果共享的受众。

4、完善工作制度

（1）组织架构制度

企业层面，进一步强化企业与项目的总承包管理机构职能，充分发挥总部支撑引领作用；项目层面，完善组织结构的建立，根据工程阶段动态调整人员分工，发挥职能部门与专业工程师协同作战的能力。

企业总部建立总承包管理专门机构作为后台支撑，提供技术支持，主导各业务部门进行总承包业务开拓、履约及核心能力培养，通过合理给项目授权，减少重复管理，达到缩短项目管理流程的目的。

 

项目层面，明确与各参建单位之间的权责分配要系统梳理，提早谋划（追责机制、分成机制、变更控制等）。

（2）项目运行制度

在公司层面形成的完善的总承包运行制度，优化公司各分支机构和部门的总体定位和职能。 项目作为总承包业务的直接履约主体和资源组织平台，应为项目制定出完整的运行流程，在项目策划前期明确管控措施和管控要求。

制定能够指导项目实施的管理手册，完善传统施工总承包中缺失的几个管理环节中对建造、商务、采购、设计等版块的管理任务，包括方案设计阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段、报批报建阶段，对管理思路、流程进行梳理、促进EPC 项目管理的规范化。管理手册中，应包含管理职责、工作内容、操作手册以及必要的工具箱。

（3）管理考核制度

在企业与项目部层级之间建立考核指导。 企业绩效重在考核实践企业的后台建设、团队培养、技术支撑、市场开拓等指标、助推项目管理升级。项目部及岗位绩效重在考核实践总承包管理的团队能力、个人能力、工作成效、输出成果。

项目要建立职能部门互评的双向考核机制，定期组织对项目进行考核评价，公司相关部门、专家库成员、项目部参与评价，根据评价情况布置下阶段重点工作，项目考核应针对EPC 项目的关键工作，如设计管理，招采管理，合约管理等内容进行专项检查，对项目实际痛点、盲点提出有效的改进意见。

（4）参建方评价制度

即建立业主方、设计咨询单位、分包方、总承包方之间的双向评价体系，共同验证项目目标的达成效果，共同找出当前不符合的指标项，通过一批项目评价形成大数据，不断完善和改进提升。

（四）扩展业务能力

1、前期策划能力

项目策划是统领设计、招采、建造、运维的前提基础，针对合同模式、工程特点、相关方需求等，对项目定位、管理目标、定义文件、资源组织、合约规划、建造方案、运维模式、主要风险等进行整体集成策划，保证功能适用、经济美观、利于建造、便于运维。同时，伴随工程渐进明细，强化策划的实施与动态管理。

注重项目前期策划工作开展，重点包括： 确定项目组织架构与职责划分；梳理和编制项目管理制度文件；建立项目对外相关参建方的沟通机制，对总包方、分包方、分供商与咨询服务方等权责划分；对报批报建、设计、招采等版块工作的具体要求；项目责任管理目标。

2、设计管理能力

一方面要重点研究不同类型建筑、不同档次级别的设计交付标准库，为建设方提供多种方案选择；另一方面要重点关注设计、采购、施工深度融合下的前置管理，持续探索总结不同阶段设计管理要点，实现设计与招采、建造、成本、功能高度融合。

 

管理过程中，对各专业设计的错漏碰缺及时归集整理，深入分析研究业主单位、咨询单位等相关方在设计图纸中提出的审查意见，整合完善形成不同业态下不同专业的设计审查要点清单，逐步加强设计管理能力。

同时要注重后台建设，集中企业力量形成稳定的全专业技术团队，建立全专业的设计资源保障体系，及时为项目提供有针对性的设计咨询服务和支撑。 以项目为载体建立不同业态的技术规格书和建造标准，形成设计成果的专业协同。

3、商务合约能力

项目中标之后，需对标相似类型档次的工程，对各专业进行概算划分、概算复核，为招采前置、分包商提前进场奠定基础，为各专业进行限额设计提供指导；在对分包商询价过程中编制合同收入概算文件，对控制概算价、合同收入概算价、成本价进行对比分析。

EPC 项目在过程管理中基本没有“商务策划、二次经营”的概念，所有的策划、降本增效措施均在设计阶段体现，设计阶段完成后，项目效益就基本锁定（排除施工管理因素）。因此，要在 设计阶段融合商务策划，遵循价值工程原则，选用“功能/ 成本”最优的方案，通过设计优化来降低成本。

4、招标采购能力

完善采购团队，培养精通各类采购业务，具备发标、评标与合同谈判能力的采购工程师；完善资源信息收集，及时沉淀不同分供方、设备数据信息，持续满足项目多样化招采需求。

梳理各类型项目的接口清单和工序穿插内容，明确施工界面范围，建立不同类型工程界面库。 在此基础上，将部分专业分包提前招采，提前介入，与设计充分对接，利用专业能力开展材料比选、大型设备选型及参数确定、特殊专业深化设计等。同时制定招采管理示范文本，从采购组织、采购计划、采购资源等方面形成总结成果。

5、报批报建能力

提升政府行政部门对接能力，理清报批报建流程及相关办事程序；提升与业主方谈判能力，明确与业主、监理的权责界面、管控流程、决策机制；提升专业分包商高效共处的管控局面。

对外政府对接沟通能力建设，依托各区域项目，整理省市区报批报建标准流程，同步收集地方政策制度文件，制定公司报批报建及相关办事程序的工作指南；沟通行为标准化。

6、计划管理能力

EPC 项目计划管理不仅是施工进度计划，应该涵盖项目管理全过程，报批报建、设计、招采、合约、建造、运维等阶段。 明确项目管理中的关键工作，编制关键节点网络图，项目执行过程中利用这些重要的时间检查点来对项目的进程进行检查和控制。 同时，实行计划分级管理，对各业务版块编制分项计划，对设计出图、分专业提前招采、概算指标划分、设计规格书编制等主要管理活动进行穿插体现。

EPC 项目的提升远不止这几项内容，还需要进一步扩宽业务融合，逐步建立全专业、全阶段的多维的管理体系，建立完善齐全的工具箱，为项目提供更深入、更契合的支撑与服务，同时在项目实施过程中不断总结优秀的管理经验以及成本数据库、设计优化清单等内容，助推企业更快转型升级，更加坚定地实践工程总承包，加速提升总承包管理能力，持续打造企业核心竞争力。

2020年，全国各省/市密集发文

为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神， 浙江、上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、吉林、陕西 等地启动了工程总承包试点，相继发布工程总承包的相关政策，重点在房屋建筑和市政建设领域推行工程总承包模式。进入2020年全国各省（市）密集发文。

（一）安徽省

2020年8月安徽省住建厅发布《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展有关工作的通知(征求意见稿)》。

（二）江苏省

2020年7月，江苏省住建厅、省发改委两部门印发《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》。意见自2020年8月23日施行。

（三）浙江省

2020年8月5日，浙江省住建厅发布《关于进一步推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见（征求意见稿）》。其中提出明确目标：

到2022年底，全省工程总承包的政策制度和监管体系基本健全；

到2025年底，全省工程总承包市场基本形成。

（四）山东省

2020年7月，山东省住建厅、发展改革委联合印发贯彻《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》十条措施，明确：政府和国有资金投资的房屋、市政项目原则上实行工程总承包。鼓励社会投资项目实行工程总承包。工程总承包单位及项目经理依法承担质量终身责任。

（五）四川省

2020年4月20日，四川省住建厅印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，对许多条款做了细化，更方便执行。专业承包企业和施工劳务企业不能作为联合一方参与工程总承包；不具备"双资质"的设计单位或施工单位不能独立承接工程总承包业务。

（六）陕西省

2020年6月24日，陕西省住建厅发布了关于贯彻落实《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知，全面推广工程总承包模式，重点内容如下： 1. 施工和设计资质互认。2. 三类政府投资的房建/市政项目，带头推行工程总承包。

工程总承包政策文件汇编

（一）工程总承包相关部委文件

1、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）

2、《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》建市[2003]30号

3、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》建市〔2016〕93号

4、《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》建办市[2017]46号

5、《建设项目总投资费用项目组成》《建设项目工程总承包费用项目组成》

6、住建部办公厅关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函

7、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

8、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》

9、《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设〔2006〕221号

10、《工程承包公司暂行办法》计施〔1984〕2301号

11、《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》建设〔1992〕805号

工程总承包《规范》《合同》等文本：

1、建设项目工程总承包合同示范文本(试行)GF-2011-0216

2、《建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358-2017

3、《建设工程项目管理规范》GB/T50326-2017

4、深圳市《建设工程设计采购施工（EPC）总承包合同（示范文本）》

5、河北省《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标文件示范文本》

6、国家发展改革委联合九部委发布《标准设计施工总承包招标文件》

7、《温州市建筑和市政公用项目工程总承包(EPC)招标文件示范文本（2019年版）》

8、《浙江省重点工程建设项目EPC总承包招标文件示范文本（征求意见稿）》

9、《福建省房屋建筑和市政基础设施项目标准工程总承包招标文件（2020年版）》

10、《福建省房屋建筑和市政基础设施工程总承包模拟清单计价与计量规则（2020年版）》

11、《建设项目工程总承包合同示范文本（征求意见稿）》

（二）工程总承包相关地区文件

1、《江苏省关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见的通知》

2、《吉林省关于规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理的通知》

3、《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

4、《甘肃省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标评标定标办法》

5、《浙江省水利建设工程总承包管理办法（征求意见稿）》

6、《浙江省工程总承包计价规则（试行）》（建建发〔2017〕430号）

7、杭州市余杭区《关于工程总承包项目招标投标的实施意见（试行）》的通知 余建〔2018〕128号

8、湖北《关于推进房屋建筑和市政公用工程总承包发展的实施意见（试行） 》 鄂建〔2016〕9号

9、河北省住建厅《进一步规范国有资金投资房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标工作的若干意见》

10、四川省住房和城乡建设厅关于在装配式建筑推行工程总承包招标投标的意见

11、广东省住建厅关于房屋建筑和市政基础设施工程总承包实施试行办法（征求意见稿）

12、广州市《关于设计施工总承包招标监管标准的指引（试行）》

13、福建省住建厅《关于房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动有关事项的通知》

14、江西省水利建设项目推行工程总承包办法（试行）

15、《江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则》

16、《山东省水利工程建设项目设计施工总承包指导意见（试行）》

17、《上海市工程总承包招标评标办法》

18、《上海市工程总承包试点项目管理办法》

19、《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》

20、吉林省《关于加快推进工程总承包发展的实施意见》

21、南宁市《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理实施细则》

22、广西《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理的通知》

23、《广西壮族自治区水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》

24、安徽省《关于推进工程总承包发展的指导意见》