论土地绿色利用

摘  要

土地绿色利用由土地自然属性决定，是实现土地永续利用的必然要求，也是生态文明建设的时代要求，有利于地尽其用，实现土地正义；土地绿色利用的科学内涵体现为理念的革新、方式的转变以及利用效果的统一；土地法促进土地绿色利用可以从立法目的、绿色原则、绿色规则三方面进行优化，其中耕地利用、国土空间规划和建设用地使用是三大着力点。土地绿色利用是构建生态文明的必然选择，土地基本属性、永续利用、生态文明和土地正义的客观要求是实施土地绿色利用的逻辑依据，应秉持土地绿色利用理念推进土地法治建设。

作者： 魏钰邦、甘藏春、程建、张晖

单位：兰州大学法学院、中国农业大学土地科学与技术学院。

来源：《中国土地科学 》 2021年第10期。

中共十九大报告指出：“坚定不移贯彻新发展理念，形成绿色发展方式和生活方式。”“十四五”规划再次强调推动绿色发展，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。土地绿色利用是绿色发展的重点，是生态文明建设的应有之义，成为现代土地利用与管理必须坚持和贯彻的基本原则。 2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》继受了《民法总则》的这一规定，绿色原则作为民事活动领域基本原则的地位予以确立。土地利用应当坚持和贯彻绿色原则、绿色规则。 已有研究基本上限于绿色原则、绿色规则本身的价值、确立的意义及其司法适用等，鲜有针对具体民事行为中的绿色化研究。本文从土地的基本属性着手，阐述土地绿色利用的理论逻辑、科学意蕴，最后从土地法学的视角探讨土地绿色利用法律制度体系化的逻辑表达和现行规范的完善与优化。

（一） 土地自然属性的本质要求

土地基本属性是指土地区别于其他生产要素与商品的本质特征，是分析土地经济乃至土地法学问题的逻辑起点。一般认为，自然属性是土地的本质属性的集中体现。土地自然属性取决于其是自然产物，表现为具有位置固定、总量有限、可重复利用等特性，这是土地区别于其他资源及资产的基础属性，决定着土地经济规律与土地利用逻辑。

首先，土地是自然产物。作为生态系统的重要组成部分，土地属于自然要素，决定了土地利用行为要以符合自然规律的方式进行，最大程度地维持其自然状态，把开发利用与生态环境保护结合起来。其次，土地具有位置固定性，不能发生空间上的移动，人类只能根据土地所处的空间位置来利用土地，因此不同空间位置的土地利用方式具有差异性。土地绿色利用在坚持因地制宜的前提下，要实现区域内生产、生活、生态的均衡。再次，土地总量有限，属于稀缺性资源，容易集中和兼并，也易于被拥有者最大化地追求经济利益。土地一旦被过度开发或者遭到破坏，恢复成本高昂，不利于社会发展，因此珍惜和合理利用土地十分必要。最后，土地可重复利用，连续利用，永久利用。只要利用方式科学得当，并在保护条件下，农用地的肥力可以不断提高，非农用地可以反复利用。

（二）土地永续利用的必然要求

土地的可持续利用是使土地资源得到科学合理的利用、开发、整治和保护，实现土地资源的永续利用与社会、经济、资源环境的协调发展，不断满足社会经济长期发展的需要，达到最佳的社会、资源环境和经济效益。土地可持续发展理论与土地永续利用一脉相承，一般意义上可以将二者做同义理解。随着人类对土地功能的需求日益强化，基于对永续发展目标的追求，管制和变革土地利用行为是必然选择。

首先，土地绿色利用揭示了开发利用、节约保护与平衡持续的统一。它平衡了土地利用活动中的人与土地之间需要与限制、索取与回馈、眼前利益与长远利益的关系，有助于实现人与自然的和谐安定和协同进化，为土地永续利用提供硬支撑。其次，土地绿色利用有助于实现社会福利增长的目标，营造永续发展的良好人文环境，激励土地永续利用。土地是财富之源，利用方式的转变带来的巨大收益，必将促进整个社会福利的增加与社会成员生活水平的提高。和谐的人文环境是永续发展的软支撑，社会成员对绿色理念价值的追求和认同，反过来又激励着土地永续利用，实现了二者的辨证统一。再次，土地绿色利用对培育土地永续利用的发展能力和保障发展质量具有重要作用。发展能力和发展质量决定利用的持续性，正确的发展方式能够为社会进步提供不竭动力，促进高质量发展。绿色发展是符合生产力进步的发展方式。

（三）生态文明建设的时代要求

生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态。绿色是生态系统的标志，建立于生态基础之上的生态文明是一种绿色文明。生态文明旨在实现人与自然的和谐共生，最终实现人与自然是生命共同体的建设目标。

土地作为重要的生态系统，是生态文明建设的重要元素和环节。土地绿色利用当然成为生态文明建设的制度要求。首先，土地绿色利用将土地放在生态环境的大系统中统一布局、统筹发展。把经济发展与资源节约、环境保护结合起来，走绿色、协调统一之路。其次，土地绿色利用是破解土地资源有限性与人口增加对土地需求矛盾的密钥。生态文明建设是应对经济社会发展过程中资源生态环境约束的必然选择，只有将保护资源、节约利用作为优先目标，提高土地利用质量，才能打破这种约束。

（四）实现土地正义的价值要求

土地是自然之物，应为社会全体成员共同享有，不同时代的人均有获得土地、利用土地的权利和自由，而且这种权利是平等的。土地正义涉及到土地是否“应得”、如何公平配置以及使用收益分配等基础理论，内涵主要包括地权平等、地利共享和地尽其用。地权平等和地利共享主要涉及分配正义的问题。地尽其用则指充分有效、科学合理地利用土地，实现土地永续利用。

土地绿色利用的基本内涵完全能够反映地尽其用的基本要求和内容。第一，充分有效利用就是在土地承载能力范围内把土地的功效充分发挥出来，这也是土地资源稀缺性、有限性的特点要求的。第二，科学合理利用是指利用方式要符合土地的自然条件，充分考虑土地的适宜性，掌握利用的“度”，防止过度利用。土地所处位置的气候、水分等条件决定了土地利用的具体方式和利用程度，要把改良土壤，提高地力，防止对生态环境造成破坏作为基本要求。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估。

（一）土地利用理念的革新：从生产资料到生命共同体的重要组成部分

传统认识中把人类居于自然的中心位置，强调人类是自然的主宰。由此构建起来的民事法律制度是以人为主体，特定的物为客体的规范。但在生态文明理念下，人与自然的这种传统关系显示出了缺陷。过多的强调土地的经济属性和经济功能，忽视了土地的自然属性。这种理念指导下的发展不具有可持续性。人与自然是生命共同体理念突破了传统的认识，土地不再被仅仅看作最基本的生产要素，而是将其作为构成人与自然生命共同体的组成部分。

这种理念的革新体现在土地绿色利用上主要表现为两点：第一，利用行为在坚持人与土地和谐共生关系的前提下进行，维持人—地—自然的平衡状态。人和土地都是自然的一部分，人类因土地而生存，对土地具有高度的依赖性，二者共生共存，不可分割。人类在利用土地创造经济价值的同时，也要做好促“和谐共生”的保护工作。第二，土地作为人与自然生命共同体的一部分，决定了绿色利用行为要协调处理好局部与整体、部分与全部的关系，把握内在的规律性。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。

（二）土地利用方式的转变：从粗放、过度式到节约、保护式

绿色发展的本质是生产方式和生活方式的革新。土地的粗放经营、过度开发容易造成土地地力下降、土壤污染、环境破坏，引发各种危机。土地绿色利用作为适应生态文明建设的社会生产方式，把土地利用与环境保护融为一体，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局”。一方面，完善土地节约集约利用的机制。通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地效率的目标。另一方面，加大土地保护力度，尤其是耕地。把耕地保护纳入到生态文明建设体系中，重视耕地自身生态系统良性循环的价值，充分认可耕地为社会提供巨大生态功能的意义。

（三）土地利用效果的统一：从个人本位到社会本位

土地是最重要的不动产，现代物权法律制度基本上是围绕土地展开的。物权是绝对的物之归属的权利，具有绝对性，对任何人皆有效力，任何人非经物权人同意不得侵害。在所有权绝对原则的指引，所有权人行使权利追求利益的最大化，充分体现了权利的个人本位。个人利益的实现并不总是带来公共利益的最大化，往往还会对公共利益造成损害。

土地法强调社会本位，用来引导、调和“土地人”土地利用行为中的利益追求和冲突，激励那些与社会整体利益相一致的利益追求，遏制那些背离、损害社会整体利益的行为。实现土地利用个人利益和公共利益的平衡，成为了土地法的价值目标之一。土地绿色利用为平衡社会整体利益、确保生命共同体赖以生存和发展前提的生态安全、环境良好和土地永续利用，通过节约土地资源、保护生态和环境的要求对土地利用主体从事利用活动进行引导及必要限制，防止对土地利用人自身利益以外的社会公共利益造成损害。国家通过编制国土空间规划，确定土地用途，土地使用者必须按照国家确定的用途使用土地，在保障土地利用人的利用行为和经济利益的同时，又确保土地科学合理利用，符合国家规划，维护社会公共利益。

（一）土地绿色利用法律制度体系化的逻辑表达

土地绿色利用法律制度应全面强调立法目的的目标引领功能。立法目的具有规划、引领、指导、控制主体行为的功能，它决定主体行为的方向、方式、后果等，是整个法律文本价值目标的体现。传统土地利用多从经济目的出发，绿色利用不仅关注经济目的，而且把生态目的、社会目的等均纳入调整关系的考虑范围。因此，法律在设定目标价值时，要引导土地利用人和整个社会向绿色方向发展，从而改变他们原有的、不符合法律价值追求的行为，进而实现社会转变的目标。我国立法实践中，制定法的首条一般均为立法目的。立法目的不具有直接作为法律条款适用的意义，但是其方向性和目标性特征，容易形成社会导向，有助于“良法”之治的实现。

土地绿色利用法律制度应充分发挥绿色原则的价值指引作用。绿色原则是为协调经济发展与环境保护的关系，统一个人经济利益与社会整体利益、外部环境利益而产生的。其通过为“经济人”注入生态理性，承认个人的行为必须受到环境公平与正义的约束，为土地利用行为符合“节约资源、保护生态环境”的要求提供方向性指引。土地利用中绿色原则主要通过以下两个方面发挥指引作用：其一，宏观上为土地绿色利用提供理念支持、价值指导和法律支撑。以绿色发展观、环境友好观、生态伦理观来协调推进利用与保护、代内与代际的关系。其二，微观上指导土地绿色利用法律规则的实施，在具体规则缺失的情况下，发挥填漏补缺的功能，完善司法适用。

土地绿色利用法律制度应充分凸显绿色规则的具体规制效果。绿色原则的概括性、抽象性和模糊性需要借助绿色规则的具体性和确定性来表达和完成。绿色规则的规范作用主要通过设定法律主体的权利、义务和责任来完成，因此具有可操作性，同时具有微观意义上的指导性。

（二）土地法完善和优化土地绿色利用制度的路径

（1）耕地特殊保护的细化与完善。 单从法秩序构建的角度来看，耕地保护的法律规范相对完善，但是部分法律规范在实施中仍存在不足，保护效果欠佳，绿色利用仍有较大空间，重点在于法律规则的细化。

首先，将合理利用和节约土地，保护生态环境明确作为土地利用人的义务。 现行土地法律关于土地利用人的土地及生态环境保护的义务规定不全面。《农村土地承包法》关于承包方的义务缺少生态环境保护的规定，其他方式承包“四荒”土地的，也没有明确规定土地经营权人的生态环境保护义务。农村土地“三权分置”以后，随着新型经营主体的多元化，土地规模经营逐渐扩大，如果不注重土地保护与环境效益的统一，在经营期限的限制下，土地经营权人为最大程度的获取收益，容易采取报复式的方式利用土地，这对承包方权益和土地永续利用均会造成严重影响。 其次，完善土地损害赔偿和严重破坏土地生态环境的法律责任，以此倒逼和威慑土地利用人认真履行土地绿色利用义务。 《农村土地承包法》第42、64条规定，流转合同的受让方给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的，土地承包方有权解除流转合同。造成损害的，发包方有权制止并要求赔偿。考虑土地的特殊性，在民事责任的承担上，单纯依靠损害赔偿责任仍不足以达到保护和威慑的力度，可以通过恢复原状和损害赔偿同时适用，或者建立惩罚性赔偿的方式来加强保护。 再次，优质耕地给予特殊法律保护。 国家应加大对包括永久基本农田、黑土地等优质耕地资源的特殊法律保护。2020年2月农业农村部和财政部联合下发《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》，倡导保护性耕作方式。2021年黑龙江省通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于切实加强黑土地保护利用的决定》，同时制定了《黑龙江省黑土地保护利用条例（征求意见稿）》，强化对黑土地的保护，具有积极意义。

（2）国土空间规划制度的创新与发展。 国土空间规划是适应生态文明建设需要，从更广泛的领域和更高的层次统筹土地资源和其他资源，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。国土空间规划旨在将原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为一体，实现“多规合一”。但事实上，目前《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等法律分别规定不同的规划，“存在规划类型过多、内容重叠冲突”等特点，短期内实现“多规合一”面临巨大的困难和挑战。

国土空间规划最终仍然是以土地利用为基础，可以从两个方面逐步完善：首先，将绿色原则贯穿于规划编制的始终。国土空间规划的优势在于以土地为基础，同时统筹其他空间资源，充分运用系统思维和系统治理的方法协调国土空间的各个要素，减少多部门协作时的掣肘现象，有利于贯彻绿色原则。其次，制定《国土空间规划法》，从法律层面上保障规划的权威性和稳定性。《土地管理法》关于国土空间规划的规定不具有可操作性，难以适应新生制度的发展需要。基于提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的需要，单独制定《国土空间规划法》十分必要。而且空间规划体系建立后，重点是规划的执行与落实，维护其有效性，没有法律制度保障其应有的价值就难以充分发挥。

（3）建设用地绿色利用制度的创建与健全。 随着城镇化进程的迅速推进，城市土地开发、利用规模不断扩大，坚持土地绿色利用制度有利于现代城市健康、低碳、可持续发展。

建设用地绿色制度的构建可以从以下几方面推进： 首先，把绿色规则融入建设用地使用权设立、行使、转让等各环节。 《民法典》第346条规定建设用地使用权的设立要符合“节约资源、保护生态环境”的要求，绿色利用不应仅限于权利设立环节。《民法典》绿色规则对合同的规制具有突破性，从合同效力、合同履行（第509、619条）、后合同义务（第558条）等方面进行调整，对建设用地使用权转让、房地产交易等行为具有启示意义。《土地管理法》应在土地出让、建设项目用地审查、土地征收、权利行使、权利转让等环节与程序中全面贯彻绿色理念。 其次，完善国有土地所有权行使主体制度。 依照《宪法》以及《民法典》《土地管理法》等法律规定，国家所有即全民所有，国务院是法定的行使国有土地所有权的代表。但根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8、9条的规定，市、县人民政府负责土地使用权的出让行为实际上就是代表国家行使土地所有权。这种法律上的冲突，势必会影响土地绿色利用。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。授权行使和委托—代理制度都是落实国务院代表国家行使所有权的重要举措。此外，要发挥全国人大及地方各级人民代表大会的作为国有土地所有权人的监督作用。通过发挥其作为所有权人和权力机关的作用和职能，促进国有土地使用符合绿色利用的要求。 再次，推进宅基地“三权分置”改革，完善集体经营性建设用地入市规则，落实集体建设用地绿色利用制度。 宅基地“三权分置”的初衷是盘活农村闲置土地，提高宅基地的配置效率，这正契合土地绿色利用的价值设定。随着政策成熟并法制化，宅基地绿色利用完全可以实现。集体经营性建设用地在遵循一般建设用地土地绿色利用的规范外，也要严格按照国土空间规划条件、产业准入和生态环境保护要求，处理好建设用地与农业用地在利用和保护上的关系，把绿色利用落到实处。

进入生态文明新时代，人与自然和谐共生的绿色发展成为必然选择。如何基于绿色发展理念探索土地绿色利用的理论逻辑、科学意蕴与制度构建，成为现代土地利用与管理必须关注的重要问题。研究认为，土地绿色利用不仅是土地自然属性的本质要求，也是土地永续利用和生态文明建设的必然要求，更是实现土地正义的价值要求。践行土地绿色利用，必须重视从生产资料到生命共同体的土地利用理念革新，注重从粗放、过度式到节约、保护式的土地利用方式转变，追求从个人利益到公共利益的土地利用价值目标的统一。科学构建土地绿色利用法律体系，必须发挥立法目的绿色目标引领和绿色原则的价值指引作用，在此基础上强化绿色规则的具体规制效果。现阶段推进土地法上的土地绿色利用制度完善，需细化耕地绿色利用制度、发展国土空间规划的绿色内涵以及创建建设用地绿色利用制度。因此，土地绿色利用是构建生态文明的必然选择，土地基本属性、永续利用、生态文明和土地正义的客观要求是实施土地绿色利用的逻辑依据，应秉持土地绿色利用理念推进土地法治建设。

                                                         

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