政府投资及国有投资建设项目“三超”原因分析及控制的措施

       随着国家经济体制改革的不断深化，作为经济体制改革的一部分，我国投融资体制的改革力度不断加大。政府财政性投融资建设涉及基础性、公益性设施建设，其金额数量大，影响范围广，是关系到国计民生的大事。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据，也是拨款的依据；概算审查不仅能使概算投资总额更加完整、合理和接近实际，还可以对不经济、不合理的因素进行调整，有利于控制投资规模，节省投资，保证资金的合理需要，又不留投资缺口，使工程能正常进行。基建财务部门应参与概算的审查工作，以便取得主动权和发言权，做到事前控制。在过程中控制杜绝建设项目超概算，是项目造价管理的重要内容。

        1  政府投资项目超概算现状

       工程超概算的现象在我国的工程项目建设中是普遍存在的。只有少数的工程项目在结算的时候，实际造价低于或基本持平项目概算，而大多数工程都会不同程度地出现超概算现象。政府投资项目的项目周期长，所需资金量大，且政府投资项目中大多为城市基础设施项目，如道路、桥梁、港口、机场、地铁等。项目规模很大，投入的资金量少则数千万，多则上百亿，一般需要一年或几年的时间才能建成。这对政府投资项目建设和运营过程中的管理工作提出了更高的要求。所以，要透过现象找本质原因，尽量规避超概算现象。

        2  政府投资项目超概算的原因分析

      出现超概算现象是多种原因造成的，如前期概算阶段设计单位与建设单位配合不当，施工过程中各职能单位不专业等，都是造成工程项目超概算的主要原因。

        2.1 前期工作未到位

       2.1.1 设计单位

       工程建设项目的设计漏项和变更是比较普遍存在的，其引起的费用增加在超概算的各种因素中往往名列前茅。设计工作的深度不够，导致设计漏项。有的设计单位，在设计阶段缺乏深入细致的调查研究，工作敷衍了事，以及设计水平不高，审查制度不严等，结果在实施过程中发现漏项，不得不补列建设内容，因此增加了投资。不按国家标准设计，或对某项具体的设计方案缺乏比较导致设计变更是增加投资的主要原因之一。比如某机场项目，在施工过程中发现设计工作纰漏多，许多设计图纸与现场施工条件不符，比如雨棚排水沟防水材料使用油膏导致出现多次漏水现象，后变更为油毡即解决问题。该项目中此类基本设计要求出状况的情况层出不穷，据统计，共计发生变更138份，签证84份，预计结算金额高达2900多万。

       2.1.2 建设单位

       首先，在招投标过程中已埋下隐患，这主要是因为在基建项目是由多个单项工程组成，单项工程又由多个单位工程组成，单位工程又由多个专业工程组成。在工程招投标时，有些建设单位只取其中部分内容招标，其他部分仍采用议标的形式，留下了讨价还价的余地，形成很多造价不确定因素。其次，承包商采用巧妙的投标策略如不平衡报价，在不影响总价的情况下将工程预计会增加的项目的单价提高，以求在工程结算时得到更理想的造价，这给有效控制工程造价形成了困难。如某机场项目，建设单位在投标阶段没有对施工单位报价进行很多的筛选，施工单位采取了不平衡报价，在后期有很多“钻空子”的机会。例如在当时合同清单施工单位对抗暴墙项目的投标报价中，各单体项目出现了抗暴墙做法相同，合同清单综合单价不同的情况，此部分涉及到14万金额。类似情况多不胜数，导致了建设过程中成本控制完全失控，增加的预计结算金额不可估量。

       建设单位在施工过程中随意更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准。有些建设单位从自身利益出发，在施工图设计阶段要求设计部门提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些与工程无关的项目，设计部门为了本部门利益，如多收设计费等，往往轻易地就满足建设单位要求，导致资金超计划。如：在项目实施过程中，建设单位在批准总建筑面积基础上新增了律师楼、采光棚等，且对东大门、围墙岗楼等进行二次设计，工扩大建筑面积近2000平米。同时，增加院内道路、绿化、通信塔、停车场等附属设施，以上扩大建设规模和变更设计，对照原批准概算建设内容，超批概算投资1200万元。

        2.2 施工过程中各单位未尽职

       2.2.1 施工监理单位

       工程监理的监理工作未落实处。首先监理机构不完善，很多监理单位只有几个相对稳定的工程技术人员，且多数为临时聘用人员，人员相当不稳定，不利于监理队伍的自身建设;其次是整个监理制度运行的环境较差，监理组织名为社会中介机构，实则受雇于建设单位，以至于在目前的社会经济环境下，监理单位的行为基本上是为了迎合雇主；再者，同体监理现象也很常见。监理单位与施工单位往往存在隶属关系，他们在工作中大部分时间睁只眼、闭只眼，未尽到监理责任，导致施工单位钻空隙，在施工过程中搞出很多“小动作”，监理单位不向业主汇报，导致施工过程中预计结算金额增加。

       2.2.2 投资管理单位

       项目投资管理是一项专业性、技术性要求很高的工作，需要高素质、能把握全局的人才。具体地说，就是相关人员不仅要通晓法律知识，还有要熟知工程项目的运作规律和工程经济的知识。然而，目前我国这种复合型人才非常匮乏，因此在推行全过程投资管理工作中，暴露出来一个最大的问题就是不适应现代投资管理模式的要求。具体表现为：一是专业技术素质差，不能独立果断地处理复杂的工程技术经济问题，投资预控能力差，大量的管理工作停留在事后处理阶段；二是缺少组织协调工程项目各主体间的关系的能力；三是缺乏经济和法律知识。这就导致了在工程项目建设过程中无法及时向建设单位反应项目预计结算金额，无法提出适当解决争议的方法，导致后期结算金额大大超过预计结算金额。

        3  应对控制政府投资项目超概算的措施

       综上所述，造成超概算的主要原因是设计单位、施工单位、建设单位等及一些个人的不当行为造成的，要想做到控制概算，提高投资效益，必须制定相应的办法和措施。为此，特提出以下对策建议。

       3.1 规范设计单位

       设计是龙头，牢牢把握设计这一“先行关”，是控制概算最重要的一环。因此，必须采取措施，切实加强对设计阶段的造价管理。

       ①提高设计深度，优化设计方案

       设计人员在设计前，要十分重视资料的收集工作，充分了解项目建议书、可行性研究报告的内容，包括水文、工程地质条件，场地周围环境，地形、地貌，工艺设备选型，建筑空间和平面，建筑材料和性能等，努力提高设计工作深度，优化设计方案。

       ②积极推行限额设计

       所谓限额设计，就是按照批准的可行性研究报告和投资估算，在保证质量、功能要求的前提下，控制初步设计；按照批准的初步设计作概算，控制施工图设计和预算。同时，各专业要按分配的投资额来控制设计。

       设计人员必须提高专业技能、熟悉本专业的概算、预算和费用定额，熟悉建筑材料预算价格，树立强烈的工程造价控制意识，精心设计，大胆采用新工艺、新材料，把技术与经济统一起来。在设计中一旦突破了相应的概算，则必须返工，返工费由设计单位自负，情况严重的还应追究当事人的责任。

       3.2 监督施工单位

       施工单位的工作直接决定了项目建设的费用和工程建设的质量、进度。为控制概算，需要抓好如下几方面的工作。

       ①严格执行招标投标制，择优选择施工队伍

       在施工阶段，一定要严格执行国家规定的有关招标投标制度，择优选择施工队伍。要采取有效措施，坚决克服在招标、投标中的各种不正当行为，发现问题必须要严肃查处。

       要认真审查施工单位编制的经优化的网络图，认真做好施工队伍组织设计方案的论证工作。对施工方案要从技术上、经济上进行分析对比，从中选出最能合理利用人力、物力、财力资源的方案。

       ②健全设计变更审批制度

       在设计变更之前，必须进行工程量及造价增减分析，并需要经过原设计单位的同意；如变更后工程造价突破总概算，必须报经原审批部门审查同意，进行概算调整。

       ③严把工程结算关

       工程结算将决定建设项目的工程成本，最终确定工程造价。目前，施工单位在提交的工程结算中经常存在着多算工程量、高套定额和高估冒算的现象。据调查，现在施工单位提交的工程结算通过有资质的工程咨询单位或有经验的建设单位审核，一般都能减10%左右，有的甚至会更多。因此，要求施工单位一定要实事求是，严格按规定进行结算。

       ④完备隐蔽工程现场签证手续

 　  隐蔽工程是随施工过程的进展而发生的，在工程结算时较难掌握，而且隐蔽工程往往占工程造价的比重较大。由于工程建成后基础以下部分就不能看到，如果缺乏完备的现场签证手续，势必会增加工程结算的难度。因此，一定要制定完备的隐蔽工程现场签证制度，认真做好隐蔽工程验收记录，严格控制施工现场的每一项隐蔽工程签证，要以有效签证后的隐蔽工程量作为编制结算的依据。

       ⑤认真贯彻执行工程建设监理制度

       对工程施工和设备进行监理，是督促施工单位按合同办事，并对建设工程实行“投资、工期、质量”三大目标控制的有效方式。要认真选择监理单位，建立行之有效的监理制度。特别是负责投资控制的监理人员，一定要提高责任心，现场监理人员要做到“旁站监理，跟踪检查”，及时发现和纠正施工中发生的问题，对工程监理中的失职行为要严肃查处。

        3.3 约束建设单位

       工程建设项目超概算，有一些是建设单位造成的。其原因是有些管理人员水平不高，缺乏经验，管理不严和不负责任，也有个别领导和管理人员存在本位主义，追求排场，乃至以权谋私、贪污腐化等。因此，建议在以下几方面采取措施。

       ①认真执行建设项目法人责任制

       要按法人责任制的要求，选择工作能力强、实践经验丰富、作风正派的人负责和管理项目的建设工作；要落实该制度中各项管理制度的责、权、利的规定，理顺各方面的关系；要制定奖惩制度，使之起到激励和鞭策作用，对其中能保证实现项目建设的质量和概算控制目标的，要特别予以表彰或适当奖励。

       ②严格合同管理

       在执行施工承包合同中，建设单位必须牢牢把握支付关。对施工单位提交的结算工程款清单，要有强有力的预决算管理人员进行逐项审查，并在分项考核的基础上实行总量控制，严防超前结算和超概算的情况发生。

       ③开展立功竞赛，广泛采纳合理化建议。

        4  结语

       综上所述，政府投资项目超概算是众多因素共同作用的结果，仅仅做好设计阶段工作远远不够，需要各单位之间的紧密配合，从细节着手，各单位共同努力，提高科学决策水平，才能尽可能避免超概算问题，从而提高政府投资项目效率，创建更多高质量的基建项目。

本文来源：成都市造价协会， 黄雨、上海申元 咨询