“双碳”目标下我国碳排放权市场交易制度优化路径研究

引言

2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会上郑重承诺：中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。党的二十大报告再次强调要完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。自2013年起，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳陆续启动碳排放权交易试点工作，2016年福建也开始碳排放权交易试点。2021年7月16日，在各地试点的基础上，全国统一的碳排放权交易市场在上海环境能源交易所正式上线交易，发电行业2000多家重点排放单位成为第一批纳入全国统一碳排放权交易市场的主体，涉及碳排放超40亿吨。

我国碳排放权市场交易制度的建立对于成功实现“双碳”目标有着积极的作用和意义。一方面，碳排放权交易市场为碳减排提供了定价机制和激励机制，实现碳排放的负外部性内部化，从正面角度激发能耗高、温室气体减排压力大的企业积极进行产能转型升级和绿色技术研发创新，按照市场的引导走绿色低碳可持续发展之路；另一方面，碳排放权交易市场的建立为企业发展提供了又一个市场化的投融资渠道，有助于完善实体经济发展的金融生态，同时，也有助于通过增加农林业碳汇和新能源项目，利用中国核证减排量交易（CCER，目前市场可使用的CCER都是2017年3月前产生的，需要加速重启全国CCER交易），促进我国区域协调发展，助推共同富裕目标的实现。在2021年中国农民丰收节嘉兴主场活动上，嘉兴市南湖区人民政府向龙泉市兰巨乡官浦垟村以单价100元每吨的价格购买了375吨碳汇资源，金额达37500元。官浦垟村村民李汉清还以林业碳汇为质押，向龙泉农商银行申请并获得首笔“碳汇+地役权”贷款20万元。2022年5月，全国首个农业碳汇交易平台在福建厦门落地，并于现场发放了首批农业碳票，推动7755亩生态茶园、共计3357吨农业碳汇作为全国首批农业碳汇交易项目签约。总之，建设碳排放权市场交易制度是我国以灵活的市场机制应对全球气候变化问题的重大体制机制创新，这一市场机制有助于激励排放主体低成本达到碳减排目标，极大促进技术、资金流向低碳领域，推动我国产业转型升级，实现高质量发展。

自2013年以来，我国高度重视碳排放权市场交易制度的建设工作，并取得了一定的成就，但鉴于我国所处的经济发展阶段，面临的碳减排任务异常艰巨，以及对市场化控碳机制认识不足，现有的碳排放权市场交易制度控碳效果尚有待提升，进一步优化碳排放权市场交易制度刻不容缓。基于此，正确理解碳排放权市场交易制度框架，研究我国碳排放权市场交易制度建设的现状、问题及优化路径，具有重要的现实价值。

一、碳排放权市场交易制度框架

碳排放权是权利主体所享有的向大气中排放一定额度的温室气体的权利，这种权利具有可交易性。碳排放权交易则是指在法规规定的碳排放额度内，交易的一方由于减排技术或生产活动减少所产生的剩余额度可以通过市场出售给需要额度的另一方，买方通过购买额度取得一定的碳排放权，而卖方以出售多余额度的方式替买方完成减排任务并获得一定的收益。这种通过市场化方式达到控制温室气体排放的交易方式源于“排污权交易”。20世纪70年代美国经济学家戴尔斯首先提出了“排污权交易”概念。在实践中，美国、英国、德国、澳大利亚等西方国家先后在大气、河流等污染治理中推行排污权交易。实行排污权交易，政府部门需要首先对一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量进行评估，然后将这个评估量分割成便于交易的若干排放份额，最后再将这些排放份额投放到一级市场上，各个排污主体通过竞标、竞买方式有偿取得排放份额。购买方取得的排污权可以用于交易，将自己没有用完的排污权份额在二级市场上卖掉。可见，碳排放权市场交易和早期的排污权交易有着基本相同的原理，其特点都是希望以市场化的方式治理负外部性问题，从而达到控制污染或温室气体排放的目标。

碳排放权市场交易要顺利实施，需要建立一套交易制度。只有交易制度建立了，才能确保碳排放权成为一种稀缺的有价经济资源，才能赋予碳排放权无形资产属性。这套市场交易制度有别于行政指令、财政补贴、立法等控排手段，具有交易灵活、控排成本低的优势，有更可持续的效果。按照碳排放权市场交易原理及《京都议定书》《巴黎协定》等相关国际条约规定，碳排放权市场交易制度主要包括四个机制：碳排放配额分配机制、配额交易机制、碳排放核查机制、监督及保障机制。

（一）碳排放配额分配机制

配额分配是建立碳排放权市场交易制度的基础，没有初始的碳排放配额，就谈不上碳排放配额的余缺，也就没有后续的碳排放权市场交易发生。所以，实行碳排放权市场交易首先需要建立合理的碳排放配额分配机制。碳排放配额分配机制包括总量控制和配额分配两个阶段。所谓碳排放总量控制，是在考虑环境质量目标、经济发展水平的要求下政府为一定区域设定一定履约期限的碳排放总量，要求该区域纳入市场覆盖范围的经济主体碳排放量之和不得超过该设定总量。碳排放总量的合理设定是实现控排的关键，也是进行碳排放权配额分配的前提。政府在设定区域碳排放总量时需要考虑该区域经济特征和区域内的行业特征、环境质量目标、控排主体的承受程度等因素。不同地区、不同行业碳排放量不同，经济主体的减排压力也不同。为一定区域所设定的碳排放总量如果不合适，会影响后续的碳排放权市场交易效率。设定的碳排放总量过低将会造成碳价过高，如果设定碳排放总量过高，则会造成碳价过低，影响碳减排任务的实现。在确定了区域的碳排放总量后，就可以进行碳排放配额的分配。所谓碳排放配额分配，是政府将确定的碳排放总量拆分成众多小份，每个小份对应一个单位的碳排放额许可证，政府按照一定的分配原则将这些许可证分发给各个市场主体。可见，政府进行碳排放配额的分配实际上属于碳排放权交易体系的一级市场。按照分配是否收费，政府进行碳排放配额分配时有三种方式可供选择：免费分配、有偿分配、混合分配。免费分配即分发许可证时不收取费用，这种方式包括“祖父制”“基准式”和随机分配三种。“祖父制”，又称为历史法，是指政府参照市场主体过去几年的实际碳排放数据确定配额分配数。该种分配方式优点在于能够更好地考虑市场主体的现实情况，缺点在于对市场主体减排激励不足。“基准式”则是基于标准排放率进行配额的分配。这种分配方式有助于将市场主体减排绩效与其通过配额所获得的收益形成正向相关，从而激励市场主体积极减排，缺点在于难以准确计量市场主体碳减排绩效。免费分配碳排放额能减轻市场主体负担，有助于碳排放权交易市场的顺利建立；但是，如果分配标准不合理，则会造成不公平竞争。有偿分配即获得配额需要市场主体付费，主要采取拍卖的方式，出价最高的市场主体获得排放许可。以一定成本获得配额有助于促进市场主体积极降低碳排放量，而且能够在促进资源有效配置的同时为政府带来一定的收入。免费分配和有偿分配各有优缺点，将两种分配方式进行结合即是混合分配方式，即部分配额免费发放，另一部分则有偿分配。

（二）配额交易机制

要使资源得到有效配置，只有配额分配一级市场是不够的，必须建立二级市场，即所谓的碳排放权交易市场，使碳排放配额可以交易流动。按照《京都议定书》的约定，碳交易机制主要有清洁发展机制（CDM）、联合履约机制（JI）和国际排放贸易机制（IET）。清洁发展机制（CDM）是发达国家和发展中国家建设的低碳项目合作机制，参与项目建设的发达国家利用自身的技术和资金优势，使所建设的项目达到温室气体减排目标，从而获得可以抵消国内温室气体排放额的减排额，使国内减排成本大幅降低。通过合作，发展中国家获得了资金、技术和低碳项目，有助于可持续发展。联合履约（JI）属于发达国家与经济转型国家开展的通过项目合作以达到碳交易目的的机制。这种机制可以帮助《京都议定书》附件一所列国家通过在减排成本较低的国家实施温室气体减排项目实现减排承诺，降低其减排成本。通过项目合作，发达国家可以低成本完成减排任务，而经济转型国家可以获得资金和低碳技术。国际排放贸易（IET）属于发达国家间的一种配额交易机制，各缔约国之间可以通过配额交易来转让各自所拥有的碳排放配额。在这一机制下，各缔约国所分配到的碳排放配额具有商品和金融产品属性，成为了一种稀缺资源，具有可以交易的属性。在此基础上，全球各地碳排放权交易市场逐渐发展起来。

（三）碳排放监管核查机制（MRV）

碳排放权交易市场与股票市场、债券市场相比，更需要数据支撑。没有准确的碳排放数据，碳排放权交易市场就难以建立和运行。碳排放数据是碳排放权市场交易的基础，关系着整个碳排放权交易市场的运行。有了准确的碳排放数据，碳排放权交易才可监测、可汇报和可核查。因此，政府需要建立一套碳排放监管核查机制（MRV，Monitoring Reporting Verification）。首先，可由碳排放主体自主申报碳排放数据；其次，选择胜任的第三方机构对碳排放数据进行独立审核；最后，由政府相关部门进行抽查核实。有效的碳排放监管核查机制可以确保碳排放数据的准确性，确保碳排放权交易可监测、可汇报、可核查。

（四）监督与保障机制

正如股票市场、债券市场一样，碳排放权交易市场的平稳健康运行，同样离不开政府相关部门的统一监管。政府相关部门的监管不仅可以保障市场的正常运行，还有助于协调市场交易主体之间的纠纷，促使减排任务完成，达到控制碳排放的最终目的。因此，政府应当针对碳排放权交易市场建立一套监督机制，而该监督机制的建立和运行离不开具有熟悉碳排放专业的机构和人才。为了发挥市场机制对碳减排的有效作用，还需要政府提供强有力的保障机制。政府需要搭建市场交易平台，制定交易规则，成立交易所，建立资金的托管及清算机制。交易所需要设定交易标的物、交易合约，开发专业的交易软件，为有配额余缺的市场主体提供交易机会。为了维系碳排放权交易市场的正常运行，解决各主体在实施减排项目时可能遇到的资金困难，防范市价剧烈波动风险，需要成立一个减排资金管理机构，其资金主要来源于各市场交易主体所缴纳的管理费用和超排主体未清缴的部分处罚金。

二、我国碳排放权交易市场建设现状（一）交易法规基本成形

为了建立和运行碳排放权交易市场，国家层面及各试点地方出台了一系列与之相关的制度，这些制度共同构建了我国目前的碳排放权交易体系。2011年10月，国家发展改革委出台《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，提出开展碳排放权交易试点工作，试点地方为北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳。2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，其中提到逐步建立全国碳排放权交易市场。2017年12月，国家发展改革委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着我国正式迈出了建设全国统一碳排放权交易市场的第一步。2021年2月至5月，生态环境部相继出台《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》及《碳排放权登记管理规则（试行）》，旨在规范全国的碳交易及相关活动，包括碳排放配额的分配和履约，碳排放权的登记、交易、结算，以及排放数据的报告、监督、核查等。2021年6月，作为负责管理全国统一碳排放权交易的机构，上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》，明确了全国碳排放配额（CEA）交易的场所、方式、时段等事项。2022年8月，国家发展改革委、统计局和生态环境部联合印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，系统部署我国碳排放统计核算体系建设的重点任务。此外，各个试点省市还出台了一系列地方性法规。这些国家及试点地方性法规整体上形成了我国当前的碳排放权交易制度框架，内容包括碳排放配额总量控制、覆盖行业、纳入标准、配额分配、交易规则、碳排放核查、履约等事项及环节的规范要求。

（二）交易机制不断完善

自2013年起，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳陆续启动碳排放权市场交易试点工作。此外，福建作为第八个碳排放权市场交易试点亦于2016年开展了试点工作。各试点地区建立了各自的碳排放权交易所，在试点过程中不断改革创新，扩大交易品种，创建并完善相关制度。另外，四川作为唯一的非试点地区建立了自己的碳排放权交易市场——四川联合环境交易所，交易品种主要为CCER。2021年7月16日，在总结各地碳排放权交易试点经验的基础上，全国碳排放权交易市场在上海环境能源交易所正式上线交易，至此，我国开始具有了全国统一的碳排放权交易平台。按照规定，目前我国碳排放权交易机制主要特点如下：碳市场主管部门为生态环境部及省级生态环境部门，主要负责碳排放配额总量的确定、分配方案的制定及监管；市场覆盖行业主要为一些重点能耗行业，包括发电、钢铁、化工、石化、建材、造纸、有色金属和国内民用航空等行业，此外还有大型公共建筑和服务业（目前全国统一碳排放权交易市场暂时只纳入了发电行业）；碳排放配额以免费分配为主，适时引入有偿分配；年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量且属于市场行业覆盖范围的主体纳入全国统一碳市场的重点排放单位；统一碳市场上的碳排放权交易通过全国统一碳排放权交易系统进行；交易可以采取协议转让、单向竞价等方式；交易计价单位为每吨二氧化碳当量价格；申报买卖量的最小变动为1吨；申报价格的最小变动为0.01元人民币；交易实行涨跌幅限制制度；每年重点排放单位可以使用一定量的CCER抵消碳排放配额的清缴；重点排放单位虚报、瞒报排放数据或者拒绝报告的，以及未按时足额清缴的，将面临罚款、核减下一年度配额等处罚；全国统一碳排放权交易市场采用“双城模式”，即在上海设立碳排放权交易平台（上海环境能源交易所，主要负责账户开立、交易等工作），同时在湖北武汉设立碳配额登记系统（湖北碳排放权交易中心，主要负责账户持有、变更、清缴、注销的登记等工作）。全国统一碳排放权市场与地方试点碳排放权市场交易机制特点见表1。

（三）市场运行总体平稳有序

据全国碳交易微信公众号公布的数据，2022年全国统一碳市场碳配额年度成交5088.95万吨，成交额达28.14亿元，成交均价为45.61元/吨。截至2022年12月31日，全国统一碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量2.30亿吨，累计成交额104.75亿元，每日收盘价在55—62元/吨之间波动。全国统一碳排放权交易市场运行总体平稳有序，配额交易价格符合预期，成交活跃期为12月份，其他月份交易冷淡，市场履约目的明显，资产管理属性偏弱。各试点地区碳排放权交易市场运行基本平稳，截至2022年末八个试点碳排放配额（CEA）累计成交信息见表2。其中，北京碳排放权交易市场和广东碳排放权交易市场的成交均价排列在八个地方试点市场前两位，2022年北京碳市场最高均价达到149元的历史高位。地方碳市场成交活跃月份大多在5—8月，存在“潮汐”现象。碳排放权交易市场促进了我国绿色低碳发展。

三、我国碳排放权交易市场建设存在的问题

当前全国统一碳排放权交易市场建设尚处于起步阶段，各个地方碳排放权交易市场试点时间也较短，我国碳排放权交易市场建设还存在一些问题，如全国统一碳排放权交易市场的行业覆盖范围单一、有偿分配的配额占比过少、碳数据质量及信息披露程度需要提高、碳排放权交易市场价格未能完全体现碳排放的外部成本、碳排放权交易市场流动性不强、履约型市场特征明显等，需要从制度层面进一步优化。

（一）全国统一碳排放交易市场的行业覆盖范围及交易品种单一

目前，我国全国统一碳排放交易市场覆盖的行业仅有发电行业，行业覆盖范围太小，为了进一步提高碳排放权交易市场的减碳效果，更好地发挥市场治理温室效应的作用，应该加速扩大全国统一碳排放权交易市场的行业覆盖范围，坚持成熟一个行业，扩容一个行业。另外，目前全国统一碳排放权交易市场上交易品种太单一，只有碳排放配额现货，即CEA，需要进一步开发新交易品种。由于我国行业种类多，行业之间差异较大，而且各个地区经济结构及产业特点不同，所以要建立一套合理的覆盖所有行业的碳配额分配制度较为困难，构建公平合理的交易规则和MRV体系等碳排放权交易市场必需的制度存在一定的难度。目前各个地方试点碳排放权交易市场与全国统一碳排放权交易市场双轨运行。这种双轨运行宜长期存在，各个地方试点的碳排放权交易市场既可以充分发挥试点作用，为全国统一碳排放权交易市场即将覆盖的行业和新产品做试验，又可以承接达不到全国统一碳排放权交易市场覆盖标准的控排主体的碳交易，更好地促进“双碳”目标的实现。当然，在双轨运行情况下，全国统一碳排放权交易市场与地方试点市场之间应当有合理有效的衔接机制。

（二）碳排放权交易市场的配额分配采用有偿分配方式太少

目前，在全国统一碳排放权交易市场上所有的初始配额都采用免费分配方式，而在试点地方市场上，配额分配的特点是以免费分配为主，只有少部分配额为有偿分配。其中，北京、湖北碳排放权交易市场采用免费分配所有配额方式，而其余六个试点地方均采用免费与拍卖相结合的方式分配碳排放配额，但是拍卖的比例相当低。免费分配减少了控排主体的负担，但是不利于激励企业积极降低碳排放，影响减碳目标的达成。而有偿分配可以充分发挥价格发现功能，更能有效应对价格剧烈波动风险。所以应该尽快引入配额有偿分配机制，使大部分配额采用有偿分配方式。从碳配额分配的多少来看，目前大多数行业碳配额分配方法采取历史法，该方法简单易操作，不会大幅增加企业减排成本，但会带来“鞭打快牛”问题。历史上碳排放高的企业获得的碳配额多，而先期已实施节能和碳减排的企业由于历史碳排放基数低，获得的碳配额少，可能造成不合理不公平问题。碳配额分配方法应当更多采用先进基准线法。

（三）数据质量及信息披露程度需要进一步提高

数据质量及信息披露程度需要进一步提高数据质量是碳排放权交易市场有效运行的基础，应当进一步加强和改进对数据质量的监督管理。当前，我国包括CO2在内的温室气体排放统计体系不够健全，在线监控设备和系统开发应用滞后，统计核算数据基础和技术能力均有待提高。全国及试点地方碳排放权交易市场的信息不够透明，碳排放年配额总量、碳排放配额累计交易量、碳排放实际数据、碳排放下降目标等关键信息公布不够及时和完整。排放主体及其他投资者获得的信息越少，其所承担的风险越高，从而使得大多数厌恶风险的排放主体及其他投资者不愿参与碳市场，导致市场参与度低，流动性差。数据质量既需要各个排放主体提高核算能力，加大技术投入，又需要政府加强监管，尤其是对第三方核查机构的监管。目前我国进行数据核查的第三方核查机构质量良莠不齐，而且有关第三方核查机构的准入制度、独立性等方面均存在问题。影响我国碳排放权交易市场透明度和可预期性的因素还有规划问题，应当加强对我国碳排放权交易市场建设中长期规划的研究。

（四）目前碳排放权交易市场价格未能完全体现碳排放的外部成本

目前，国内试点地方碳排放权交易市场和全国统一碳排放权交易市场的碳价均不高。2022年，全国统一碳排放权交易市场碳排放配额（CEA）成交价均价为45.61元/吨，上半年CEA价格起伏较大，最高价格达到61.38元/吨，下半年呈现下降态势，价格均未超过60元/吨。国内八个试点地方碳排放权交易市场中，北京碳市场碳排放配额价格最高，成交均价最高为149.00元/吨。而同期欧盟碳配额价格均在40欧元/吨以上，国内碳排放配额价格远低于欧盟碳配额价格。过低的碳价未完全体现碳排放的外部成本，不能覆盖企业实际碳减排成本，将使得碳排放权交易市场不能激励企业减排，不能充分发挥支撑“碳达峰、碳中和”目标的作用。市场上碳价格较低，其原因在于供求。从供给的角度来看，我国的配额控制总量较为宽松，且以免费分配为主；从需求角度来看，较为宽松的碳配额分配，使得大多数企业没有配额缺口，交易需求不强，配额交易量占累计核发配额总量的比例太低。零成本或低成本的配额获取方式无法将碳排放的真实外部成本反映到碳价上。此外，配额分配应当考虑不同区域的发展水平，避免造成区域不公平。经济发展水平低、历史累积碳排放量少的地区，对碳排放配额的需求会因为未来经济发展而大幅增加。

（五）碳排放权交易市场流动性不强，属于典型的履约型碳市场

如前所述，全国统一碳排放权交易市场成交活跃期为年底12月，试点地方碳排放权交易市场多集中于年中某一两月，其他月份交易寡淡，市场整体上表现出“潮汐”现象或较为典型的履约型特征，市场整体流动性还有待进一步提升。这既有市场建设方面的原因，也有控排主体的原因。从市场建设方面来看，市场参与主体主要为控排企业，其他投资者参与太少，而且市场上可供交易的品种太少，碳金融产品开发不够。目前国内碳排放权交易市场主要以碳配额现货（CEA）交易为主，CCEA、配额质押、配额抵押、配额回购、碳资产证券化等金融产品市场规模小、流动性低。从控排企业的角度看，部分控排企业对碳排放权交易不够重视，碳配额管理制度也不健全，交易流程及财务处理等操作不够规范。另外，部分控排主体缺乏合格碳管理人才。合格的碳管理者应当是既懂环境、能源，又懂金融知识的复合型人才。制度的缺乏和人才的不足致使这些控排主体只是简单地把碳排放权交易市场理解为普通的商品市场，参与的目的仅是履约而已。

四、欧美碳排放权市场交易制度建设实践及其共同点（一）欧盟碳排放权市场交易制度建设实践

为了实现《京都议定书》下的二氧化碳减排目标，2005年欧盟推出了自己的碳排放权市场交易制度（European Union Emission Trading Scheme，EU -ETS）。EU-ETS是迄今为止全球规模最大、运行时间最长、机制最为成熟、覆盖多国多行业的强制碳排放权市场交易制度。

2003年10月，欧盟议会（European Parliament）和欧盟理事会（European Council）批准了《建立欧盟温室气体排放配额交易体系指令》。该指令将欧盟碳排放权市场交易制度的建立过程分为三个阶段，即2005—2007年的试验阶段、2008—2012年阶段和2013—2020年阶段。目前，第三阶段已经结束。2015年7月，欧盟对其碳排放权市场交易制度建立的第四阶段（2021年至2030年）作出规划，目前正在实施。欧盟EU-ETS各个阶段的覆盖范围、配额分配方法、目的各有侧重（见表3）。

 

真实准确的碳排放数据是碳排放权交易市场平稳健康运行的基础，是配额合理分配的依据，也是判断主体是否履约的基础。碳排放配额的分配及主体的履约是碳交易的核心。为了保证碳排数据可测量、可报告和可核查，欧盟出台了多项法规，建立起较为完善的碳排放监管核查系统（Moni?toring Reporting Verification，MRV）。2012年欧盟颁布《温室气体排放认证与核查条例》（Accreditationand Verification Regulation，AVR），标志着欧盟碳排放监管核查MRV机制法律法规体系的形成。碳排放主体需要统计自身的碳排放数据并履行报告义务，然后由第三方机构对碳排放主体所报告的数据进行核查，提升数据的可信度。仅仅依靠碳排放主体的申报及第三方机构的核查还难以保证数据的可靠性，因为碳排放主体可能故意隐瞒或少报排放数据，第三方机构也存在与排放主体合谋做假数据的可能。因此，为了进一步确保碳排放数据的准确和可靠，还需要政府层面的监督与认证。政府不仅负责制定碳排放相关的政策和规则，还保留对排放主体及第三方核查机构的监督和处罚权。为了各国间第三方核查机构核查结论的共享，减少重复核查，欧盟规定，只要具备国家级认证资质的第三方核查机构所出具的核查报告，各成员国应当尊重并认可。

（二）美国碳排放权市场交易制度实践

美国碳排放权市场交易制度实践迄今为止，美国还没有加入《京都议定书》，也没有建立全国统一的碳排放权交易市场。但是，美国已经存在多个区域性碳排放权交易市场，在这些市场制度建设实践中，区域温室气体行动（RGGI）和加州总量控制与交易体系（CAL-ETS）是最知名的。

区域温室气体行动（RGGI）是美国首个强制性碳排放权交易制度，覆盖范围包括美国9个州，如特拉华州、纽约州、缅因州等，其影响力较大。RGGI是一个仅仅针对CO2排放的交易制度，采用的机制是总量控制交易机制（Cap and Trade），主要覆盖行业为电力行业。在碳配额的分配方面，RGGI完全采用拍卖方式，是全球唯一一个完全采用有偿分配的碳排放权市场。公司、个人、非营利性机构和其他具备相关资格的主体都可以成为参拍主体，外国公司也可以参与配额竞拍。为了稳定拍卖价格，RGGI对于单一主体在一次拍卖会上竞拍的配额数量作了限制。9个成员州基于过去8年历史碳排放数据确定各州初始配额总量，把这九个成员州的初始配额总量加总就形成了RGGI的初始配额总量。RGGI运行初期，碳市场不够活跃，价格低迷，没有达到减排和促进低碳投资的效果，其原因在于碳配额供给过剩。基于此，RGGI在实践中不断调整，采取了大幅削减配额、价格控制等政府干预措施，对初始配额总量不断进行调整，根据配额拍卖价格走势，适时调整拍卖配额供给量。另外，为了更好地调控碳市场交易价格，RGGI设置了MRV机制。该机制所覆盖的各个控排企业坚持测量和报告各自碳排放数据。这些数据由美国环保局（EPA）通过排放收集和监测计划系统（ECMPS）接收并检查，并且，美国环保局还通过实地审核定位工具核查碳排放情况及污染物排放情况。除了统一的交易规则、配额管理和拍卖平台外，各个成员州也有责任对碳市场进行监督和管理。

2006年，为了控制温室气体排放，美国加利福尼亚州建立了加州总量控制与交易体系（CAL -ETS）。CAL-ETS的碳配额分配采取免费发放为主，辅以拍卖方式，其中，工业企业可免费获得90%的配额，其余配额需要有偿获得。电力输送企业可免费得到配额，而发电类企业需要从CAL-ETS覆盖主体处购买碳排放配额。各个覆盖范围的企业需要向加州空气资源委员会提交排放数据报告，并接受检查。除了配额分配方式外，CAL-ETS还规定了补偿项目交易方式。覆盖范围的碳排放企业可以在加州以外的美国境内以完成补偿项目的方式实现减排。补偿项目包括促进城市林业、减少毁林排放、减少破坏臭氧层物质、减少牲畜消化气等四种类型。补偿项目必须来自尚未通过立法控制碳排放总量的美国境内区域。这些要求的主要目的在于促进自愿减排市场的发展。

（三）欧美碳排放权市场交易制度共同点

一是在市场覆盖范围上欧美都采取了循序渐进的方式，以电力行业为基础，逐渐扩大到交通、石化、有色、冶炼、化工等行业，并在不同阶段对交易所涉及的温室气体、覆盖地区和行业进行调整；二是在配额供给上，欧美基本上采取了总量控制交易模式，采取了逐渐减少免费配额发放比例，逐渐增加拍卖配额分配比重；三是在数据的测量、核查方面，欧美都非常重视减排数据的测量和核查，建立了MRV机制，通过MRV机制明确了各方权责，保证了数据的准确性和可靠性，实现了对碳排放权市场交易的双重监管，保证了交易的合规性和参与主体履约的顺利执行；四是在抵消机制上，欧美采用了补偿项目及减排信用抵消方式，但欧盟的抵消机制运行不佳，原因主要在于抵消机制对企业的激励不足和机制本身存在的信用风险；五是在风险监管和惩罚机制方面，欧美都相当重视，涉及金融的碳交易将被纳入金融监管范围，不履约的企业将遭到高额的罚款处罚。

五、进一步完善我国碳排放权市场交易制度的建议（一）进一步完善控制总量确定机制并适度从紧配额分配

碳配额发放数额的确定是碳市场有效运行的关键。配额的多少将影响碳市场上碳价的高低，而碳价的高低将影响企业限排减排积极性。除了碳排放配额外，能源价格、技术、气候、降水量等因素也会影响碳配额需求，进而影响碳市场价格。在综合考虑经济发展及各类碳配额供求因素的基础上，生态环境部应当研究合理的碳排放总量控制模型，制定严格的碳市场控制总量目标；考虑行业试点的成熟程度，适时增加全国碳排放权交易市场的行业覆盖范围；在考虑企业承受程度的前提下，逐渐减少使用历史法的配额分配方法，增加以基准线法为主、辅以碳强度下降法的使用，达到适度从紧分配配额的目的；利用控排系数、动态行业基准值等方式，建立配额逐年下降机制；在考虑我国东部和中西部经济发展水平差异，以及各个行业之间碳排放差异的基础上，细化地区及行业的碳排放控制系数，最大程度保证地区之间及行业之间的公平性；借鉴欧盟EU-ETS市场建设经验，可以考虑建立配额储备与调整机制。欧盟碳排放权市场运行初期，碳配额过剩问题严重。为解决这个问题，欧盟由历史法改为基准线法确定配额总量，将总量控制法由“自下而上”改为“自上而下”，并建立了市场稳定机制（MSR），规定以配额8.33亿吨和4亿吨为界，当市场配额超过8.33亿吨时，将超过部分的12%调入配额储备池，当市场配额低于4亿吨时，将从配额储备池中调出1亿吨投入市场，两项措施效果明显，解决了碳价低迷问题。结合我国碳市场发展状况，研判配额有偿分配方式对各个行业国际竞争力的影响，可逐渐增加碳排放配额的有偿分配比例。

（二）进一步提高碳排放数据质量及完善相关信息披露制度

提高碳排放数据质量需要进一步完善分行业的碳排放核算方法与MRV管理机制。国家在对行业层面的温室气体核算指南进行制定和修订时，既要从国家整体层面建立统一的碳排放核算、报告和认证规则，也要结合行业具体情况出台分行业的核算报告标准。加强碳排放数据质量的全生命周期监管。建立能耗与碳排放数据报送系统，加强重点排放单位在计量器具、重点监测设备等方面的基础建设。建立碳排放数据核查程序及标准，对核查机构实行年度评估或行业自律监管。加快建立第三方核查机构准入制度，对第三方核查机构及核查人员设定准入、考核、处罚标准，实行备案监管，形成对第三方机构及人员的制度化、规范化管理。数据要真正起到作用，离不开充分及时的信息披露制度。目前我国企业关于环境信息披露规定的对象，大多为一般污染物排放，而包含CO2在内的温室气体并未被明确界定为污染物。而且，有关温室气体排放信息披露的规定较少，仅散见于相关条文中，且多为原则性规定。因此，构建统一的碳排放信息披露制度是当务之急。为此，需要以法律的形式明确碳排放信息披露，以部门规章的形式对碳排放信息披露的内容进行具体规定，为相关责任主体提供行为准则，同时也为相关监管机构提供管理依据；需要建立统一的碳排放信息披露系统或平台，由企业自主在系统或平台上进行注册登记并定期披露排放数据。具体披露内容应包括但不限于：企业的减排目标、企业年度碳排放量及碳排放量配额、年内企业参与碳排放权交易量及频率、企业为限排或减排所采取的技术手段等。

（三）积极推动地方碳管理服务中心建设

当前，部分企业对碳排放权市场交易机制并不太了解，对于碳管理流程及体系建设不够重视，对于专业的碳管理人才招不到、引不进。成立地方碳管理服务中心可以帮助这些企业培养专业的碳管理人才，服务这些企业低碳生产与低碳运营，帮助其理解碳排放交易机制，助力企业有效应对碳定价、碳边境调节税等一系列与碳相关的政策风险，协助其更好地适应碳限排减排的政策环境，在“双碳”目标背景下更好地抓住机遇。当前各个试点地方交易所都开设了碳管理人才培训服务，但此类业务并不是这些交易所的主要业务。为了更好地做好培训服务和宣传，建议专门成立地方碳管理服务中心。2021年上海环境能源交易所牵头发布了《碳管理体系要求及使用指南》，对碳排放管理、碳交易机制、碳资产管理、碳信用评级、碳履约管理、碳中合等方面进行了规范。地方碳管理服务中心可以按照这些要求及使用指南对控排主体进行指导及服务，为控排主体提供碳管理人员培训，帮助控排企业建设规范化的内部碳管理制度体系。

（四）进一步完善我国碳市场监管体系，加强统一监管

碳排放权交易市场与其他金融市场一样存在风险，如价格风险、流动性风险、操作风险等。建立统一的碳排放权交易市场监管体系，制定规范化的交易规则、监管规则、信息披露规则，是防止碳排放权交易市场失灵、防范和化解风险并保护交易安全的有效途径。碳排放权交易市场与其他金融市场一样，具有价格敏感度高、波动性强、风险传导性强的特点。在碳排放权交易市场上，同样存在借助信息优势进行的内幕交易、欺诈、市场操纵等违规行为。因此，必须加强对碳排放权交易市场的统一监管，对交易的全过程进行监管，其中明确监管主体、制定相关的信息披露规范是关键。在数据核查方面，需要引入国家级认证机构，并统一第三方核查机构的资质、标准要求，保证数据质量要求。统一的核查机构与标准不仅有利于做好不同地区的核查及协调工作，同时还有助于未来我国碳市场与国际碳市场的相互联通。在碳市价方面，国外经验表明，碳排放权交易市场建立之初多会面临供大于求、碳价低迷等问题，我国目前碳排放权交易市场也面临着这一问题。因此，需要通过完善碳价调控与政府适度干预的机制，解决我国碳市场价格不能覆盖碳排放外部成本问题。随着我国碳排放权交易市场的发展，除了控排主体外，越来越多的其他投资者，包括自然人，将会参与到市场中，因而，应当未雨绸缪，进一步完善我国碳排放权交易市场监管体系，加强统一监管，保护市场参与者利益。

（五）不断提升碳排放权市场交易制度建设的支撑保障能力

目前，多数地方或排放主体对碳排放权交易市场尚不够了解，而有关碳排放权交易市场建设、碳排放管理的软硬件环境配置、资金筹集、人员队伍及能力建设等都不是简单易办的事，因此，需要持续提升碳排放权交易市场、碳排放及碳资产管理保障能力。首先，需要加大对碳排放权市场交易制度建设的资金投入和人才培养。财政可以设立专项资金，各地方政府可以统筹本地区财政预算予以支持。继续加强绿色金融体系建设，强化金融对碳排放权市场交易制度建设的支持。各个排放主体自身应在碳排放核算、报告编制及碳排放碳资产管理人员培训等方面加大资金投入。加强碳排放权交易市场机构及第三方服务机构建设。目前，我国碳市场相关培训机构和培训业务鱼龙混杂，具有国际视野、熟悉国际碳排放权交易市场规则的培训机构严重不足，熟悉碳排放管理、碳市场管理、碳资产管理、碳资信评估等知识及业务的高端人才严重缺乏，需要加强这方面的机构和人才建设。其次，需要加强对数据资源的安全保障和开发利用。碳排放数据宏观反映了行业整体的生产技术水平和国际竞争力，微观显示了特定企业能源消耗、原材料消耗和企业经济效益等情况，应做好碳排放数据权限管理和安全管理。再次，需要加大与碳数据核算、报告、核查相关的技术研究。MRV是碳市场健康运行的重要环节，事关数据的可靠性和准确性，与市场的信用有关，应当开发新技术，加大相关技术的运用。最后，需要进一步加大宣传力度，提高社会大众对碳排放权交易市场本身及其监管与服务的认识和重视程度。

（六）进一步推动我国碳排放权市场交易制度建设的市场化、法治化和国际化

与欧盟、美国碳排放权市场交易制度相比，我国碳排放权市场交易制度构建起步较晚，碳排放仍处于上升阶段，实现“碳达峰、碳中和”目标需要建立健全碳排放权交易市场相关制度体系，完善配套管理规定及落实保障制度的执行，把碳排放权交易市场作为控制碳排放的市场工具，将法律保障和市场调控相结合，进一步提升我国碳排放权市场交易制度建设的市场化、法治化、国际化水平。气候问题是全球问题，气候治理需要世界各国携起手来共同努力。因此，需要加大与国际碳排放权交易市场的衔接，打通国内国际碳排放权交易市场。目前，我国地方碳排放权试点交易市场中已经有与境外碳排放权品种接轨的积极尝试。2019年广州碳排放权交易所与欧洲能源交易所签署合作协议，并于同年3月18日正式同步上线业务推介。按照《广东省碳排放配额与欧盟碳排放配额互换交易业务指引》规定，广东省碳排放配额与欧盟碳排放配额可以进行互换交易。互换交易是指交易参与人卖出一定数量的广东省碳排放配额，同时买进一定数量的欧盟碳排放配额，或卖出一定数量的欧盟碳排放配额，同时买进一定数量的广东省碳排放配额的交易行为。我国可以结合“一带一路”的合作契机，进一步加强与国际碳排放权交易市场的合作