对智慧城市建设开展审计的思考

智慧城市是大数据技术、互联网思维和信息系统进步的产物，促进了城市的可持续发展、政府管理方式的改革和创新，提高了城市的公共管理能力和服务水平。各级政府作为建设智慧城市的主导力量，在建设的全过程中有着不可或缺的作用，但建设过程中仍存在规划不足、监管不力、应用不佳等问题。本文结合近期开展的智慧城市建设专项审计调查提出一些思考。

一、对智慧城市建设开展审计的背景

智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。建设智慧城市，对加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合、提升城市可持续发展能力等方面都具有重要意义。中国智慧城市“政府主导”的因素大于“市场演变”的因素，政策扶持对于智慧城市建设推进具有重大意义。2015年12月，第二届世界互联网大会上提出了新型智慧城市“六个一”建设概念。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，首次提出要“建设一批新型示范性智慧城市”。自此多个省市出台了智慧城市发展的顶层政策，衔接上级部门，指导地方城市，逐步形成部门协同、上下联动、层级衔接的新型智慧城市发展新格局。智慧城市建设是一项相对复杂、挑战性高的系统工程，项目涵盖多个层面、多个部门，项目建设周期长、投入资金量大，且目前相关制度建设不完善，预期审计成果较为丰富。

二、对智慧城市建设开展审计的重点内容分析

（一）关注智慧城市建设的规划制定情况

1、问题风险分析：近年来，智慧城市建设发展迅速，虽然一定程度上提高了城市管理和居民生活水平，但仍然存在“面子工程”、应用度不高的问题。智慧城市建设的根本目的，在于利用互联网和信息技术，收集、追踪、共享和分析城市的资源信息，从而实现城市资源配置的最优化，进而解决“城市病”，提高城市的公共管理、公共服务水平。但从智慧城市的实际建设效果来看，由于对智慧城市的认知存在偏差，智慧城市建设没有进行充分规划就仓促上马，使得一些“智慧化”项目没有对城市发展起到应有作用。

2、审计关注重点：通过查阅智慧城市建设相关的实施意见、行动方案等方向性、指导性文件，查阅具体智慧城市项目的可行性研究报告、项目采购文件中建设背景、建设目标、采购需求等内容。关注规划是否遵循上级指导文件的建设方向，规划是否结合了本地区、本部门实际情况，具备可行性和可持续性。是否对智慧城市的认知存在偏差，误将智慧城市与政务系统混为一谈，存在开发的B/S系统多为政府工作人员日常办公使用，或更多承担查询信息和发布信息的功能，局限于单向的服务，与市民互动程度不高的情况。是否搞面子工程、政绩工程，重软件轻硬件，以领导驾驶舱、大屏幕数据展示、3D动画演示等“面子”为主，缺乏城市数据收集硬件、物联网设备等“里子”，项目建设后应用能力不达标，项目建设不产生效益。是否因部门职能存在交叉重叠，导致智慧城市项目重复规划建设，造成资金损失浪费。

（二）关注智慧城市建设程序规范性和内控制度建立情况

1、问题风险分析：智慧城市项目有别于传统的建设工程项目，多以软件和电子设备为主，软件层面成本主要是程序编写人员开发软件的人力成本，难以对其价值进行充分、适当的评估。智慧城市项目属于信息化建设的一部分，采购程序、合同框架、绩效评价等制度化建设和标准化研究还不完善，容易导致项目建设效果低于预期，存在监管盲区风险。

2、审计关注重点：查阅智慧城市建设项目的概算、招标材料、投标材料、招标过程文档、合同、支付凭证、建设文档、验收文档等资料。关注项目造价情况。查看预算控制价评估是否充分，是否主要来源于企业的主观报价；企业投标文件有无分项报价明细来支撑总价合理性，硬件设备的报价是否存在高溢价；采购文件中，价格因素得分占评标总分比例是否达到规定限值。关注监管机制与内控制度建立情况。是否建立智慧城市项目审批、建设、验收等全流程管理制度，建设单位是否在智慧城市建设过程中进行实时跟进和监督；建设单位是否参与试运行工作中，委托第三方机构开展软件功能测试。关注项目程序规范性，是否严格按照政府采购法律法规要求执行项目建设，是否存在围标、串标，违规转包分包等问题；合同中是否明确程序源代码、知识产权、专利等成果需要归属建设单位。

（三）关注智慧城市建成后的应用情况

1、问题风险分析：当前部分智慧城市建设项目仅有其“名”，而无其“实”，用起来难如人意，基础硬件设施建设没有提升，影响功能发挥。部分智慧城市功能因缺乏实际应用场景而被“束之高阁”，基础性图表展示、趋势分析等功能，因缺乏数据支撑，只能利用测试数据循环往复展示，难以在城市真正的智慧运行和智慧管理中发挥作用。

2、审计关注重点：查看建成后的智慧城市软件系统功能，调阅软件系统的日志数据，关注业务流程是否完备、系统是否存在真正的业务数据和用户使用日志记录，分析用户数量和使用次数之间的关联；对于智慧城市中涉及审批、申请等面向市民、企业的功能，是否线上线下“两张皮”，线上申请的同时仍需要填写纸质材料。现场查看智能路灯、智能井盖、监控设备等硬件设备，关注设备是否正常运行，是否因设备闲置造成资金浪费，或存在建设完成后，因硬件缺陷不能完全发挥功能的情况。查看对智慧城市系统使用人员的培训情况资料，关注建设单位是否能够开展智慧城市信息化培训和常态化技术支持服务，社区干部、物业管理人员、环卫工人、公交司机等智慧城市系统的具体使用者是否能够熟练使用人脸识别、终端采集信息、数据导入等基础操作。

三、对智慧城市建设的审计建议

（一）从强化顶层设计着手，认真统筹规划

建设单位要全面了解和认识智慧城市建设的本质，学习成功建设案例和最新的理论研究，丰富自身的眼界和思想高度，进而逐渐转变对建设智慧城市的治理方式和服务态度。成立由行业专家、高校研究学者、政府工作人员等组成的智慧城市建设领导小组，规划适合本地的智慧城市发展路径。既要根据国家政策引导项目发展，保证智慧城市政策的连贯性和整体性，也要在整体性指导下逐步采用差异化的策略来推进各地智慧城市的发展，避免“千城一面”，聚焦解决城市问题，制定相应的解决方案。

（二）从增设监管途径着手，强化质量管控

智慧城市作为新业态、新建设模式，监管应贯穿到建设的全过程，让建设在透明公开的环境下进行，减少违法违规事件。完善对中标企业的监管，依据《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）等标准，委托第三方软件工程造价评估机构对成本进行测算，使建设单位在决策时有所依据，制定预算控制价更加科学，防备企业“漫天要价”。制定智慧城市项目绩效评估标准，在具体建设过程中，邀请第三方功能测评机构进行监督，有利于建设单位根据测评结果发现不足，及时调整和解决问题。引入社会监督，更多考虑城市居民的需求，有效征求城市居民的意见，保障智慧城市更好服务居民。

（三）从探索盈利模式着手，拓宽融资渠道

由于智慧城市项目软件类资产的价值难以估量，其在金融市场的融资渠道受限，融资较为困难，政府可借助优化投融资方式的政策法规，多措并举创新投融资模式，提高投融资效率，促进智慧城市项目的顺利开展。鼓励企业投资智慧化市政工程项目，如智慧路灯、智慧停车等，并可通过搭载新能源汽车充电桩、公告广播、LED显示屏等获得盈利，减轻政府财政付费压力。注重智慧城市项目的市场化发展，优先发展建设中的重点和特色领域，例如建设智慧港口、智慧物流服务，从而推动智慧城市建设在发展本地区优势产业领域破题，提升智慧城市项目的可持续性。