浅谈城市路桥基础设施PPP项目管理养护的基本对策

城市基础设施中的路桥设施是城市赖以生存和发展的基础，对改善人居环境、增强城市承载能力、保障城市运行、推动可持续发展具有不可替代的作用。良好且有效的路桥设施管养，是城市基础设施正常运行的基本保证，对城市基本功能的发挥及正常秩序的维护具有重大意义。

2014年8月7日，重庆首批10个PPP(公共私营合作制)项目正式签约，这意味着PPP这种全新的建设模式正式在重庆落地。重庆首条采用PPP模式建设的快速路已于2020年4月30日通车试运营。

PPP项目推行的初衷是“合作可以使政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小”。PPP作为一种极具创新的建设模式，我们需要不断探索在主合同框架下的运营管理制度创新，合理控制系统风险，不断丰富和完善蕴藏的管理潜力。

俗话说：“没有规矩，不成方圆。”随着城市基础设施管养体系越发成熟，相应的国家规范、行业标准也越来越完善，对我们如何开展科学管养提供了法律、政策和技术支持。

在路桥设施日常管理和养护工作中，主要采用的国家规范有《公路法》《建设工程质量管理条例》等；行业规程有《城市桥梁养护技术标准》《公路养护安全作业规程》等；地方规程导则有《重庆市城市桥梁评估规程》《重庆市城市桥梁养护技术规程》《重庆市城市品质提升导则》等。

此外，还有一些协会指导文件和管养企业制定的标准化制度，均可以在一定范围内帮助开展路桥设施的日常管理和养护工作。

改革开放初期，国内普遍采用指定管辖（类事业单位）模式开展路桥基础设施管理和养护工作。路桥收费改革一直伴随着重庆市城市基础设施发展的全过程，实行路桥收费年票制，是在当时环境下的一种无奈之举。一方面是重庆直辖后经济高速发展带来的汽车消费井喷，另一方面是重庆受地理条件限制导致的稀缺路桥资源。可以说，当时的年票制是在快速发展城市路桥设施和地方经济这个矛盾基础上选择的一条折中道路。

《重庆市主城区路桥通行费征收管理办法》2003年７月１日起正式实施，“年票制”成为当时重庆城市管理改革中的热门词。随着经济社会快速发展和人民生活水平的提高，重庆市人民政府决定自2018年1月1日零时起，取消征收主城区路桥通行费。至此，实行了近十五年的重庆市主城区“路桥年费”正式取消。

城市路桥设施的管养一般由其主管部门（通常为城管局）负责日常的运营监督和考核工作，同时亦可采用行政指派（指定养护）、合同约定、属地管理等形式开展路桥设施管理工作。

常见的采用指定养护模式的设施有：城市快速路、大型交通节点、城市干线交通走廊等,这类设施是组成城市路网的核心框架,其通行效率对整个城市交通路网影响重大。采用合同约定模式的设施有：独立(特许)运营的专用公路(如机场、旅游专线等)以及绿化、环卫等专业工作,这类设施由建设(管理)单位委托第三方专业管理机构按照合同约定开展管养,SPV公司对于PPP项目的运营管理亦属于此类范畴。同时,还有一些辖区市政管理部门(如区级城管局、路政署等)对本辖区的路桥设施开展属地化管理。

为公共服务设施提供管理和养护是一种包含专业技术的市场行为，我们应充分利用市场经济规则，合法、合理、合规开展管辖设施日常管理和养护工作。城市路桥设施的管理工作集中体现在资产管理、安全管理、运营管理、环境管理和养护工程管理等方面。其中，做好养护工作是对路桥设施进行有效管理的基础。

（1）PPP模式是公共基础设施建设中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的前期建设和运营管理。我们需要充分利用PPP模式的自身特点和相对优势，充分挖掘项目潜力，降低项目前期运营成本。

（2）PPP模式可使基础设施品质得到改善，一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下私营机构的收入和项目运营质量挂钩，在政府付费项目中，政府会根据项目的不可用程度或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款,这就使私营机构有足够的动力不断提高工程质量和服务水平。

（3）针对PPP项目，最好的运营方就是SPV公司本身，私营机构在初期竞标项目时，就应召集拥有管养能力的分支机构（或第三方）共同组建SPV公司，这对私营机构降低PPP项目的运营成本关系重大。

（4）SPV公司要充分利用主合同约定的规则，加大对项目建设人员在运营期的转化率，确保项目在实际运营期内有足够了解项目建设和施工的技术人员，这对后期管养工作的正常开展意义明显。

（1）行政管理层面。总经理、维护技术部门、经营管理部门、安全保卫部门、后勤管理部门、技术负责人、财务部门、监控中心等。

（2）技术经营层面。技术负责人、设施管理科（土建&机电）、经营管理科、安全保卫科、办公室等，其中需要有一批了解和熟悉资产运营、市政设施管养维护、设施安全保卫等专业技能的人员参与日常管理。

路桥设施有一个显著的特点就是“点多、线长、面广”，虽然今天有十分先进的视频监控系统，但仍无法保证对所有管辖设施的全覆盖，我们投入大量的资金去实现所有设施的全覆盖也是不经济的。那么如何利用既有的监控系统，做好对所有设施的日常管理是对路桥管理者的一个重要课题。

经常性检查是发现路桥设施病害的重要途径，因此，日常巡查是发现和解决日常病害、掌握运营情况十分有效的手段和渠道。

（1）针对日常巡查发现的小坑凼、井盖破损、水箅子丢失等小缺陷，可组织施工人员采用零星维护方式及时进行处理，这类维护对专业技术要求较低，主要以保证路面的通行舒适和运营车辆的通行安全为主要目的。

（2）加强日常保洁和路面清扫工作，提高路面清洁度，做到飞石、污泥、垃圾等随产随清即可。

（3）加强对重要结构物的巡查和既有病害的跟踪工作，对易损设施如防撞栏杆、交通标志、伸缩缝锚固区等加强观察。

（4）加强对排水设施、桥下水位变化、边沟、高边坡等附属设施的巡查工作，对存在异常和缺陷的附属设施要重点巡检，提高关注度。

（5）加强对人行道（检修道）、地下通道、人行天桥等过街设施的日常保养，确保行人和自有巡检人员的安全通行。

（6）做好维护计划和维（养）护方案的编制工作，加强施工过程的控制，严格按照规范开展施工和验收工作，做好维护档案管理。

（1）加强对隧道结构的认识和熟悉。对隧道洞内既有设施要了如指掌，说白了就是洞内有些什么设施，我们一定要弄清楚。同时要根据设计图纸和说明，清楚设计意图，哪些设施在哪种状态下需要运行，这一点对隧道管理，尤其是长大隧道的管理者尤为重要。

（2）要做好隧道移交时设施检查摸排工作。通过检查，要确保洞内设施（尤其是机电设施）正常运行并满足设计要求。加强对易损件（如洞内照明、灭火器、防火卷帘、装饰板、交通标志等）的巡查和维护工作，加强对隐蔽区域（洞内排水沟、电缆沟等）的定期检查，一有隐患马上解决。

（3）做好长大隧道运营的安全预案工作。这一点对特长隧道和城市隧道至关重要，相比高速公路隧道，城市隧道的运营条件更为复杂，车流量更高，甚至会出现一些非机动车进入隧道通行的风险。另外，隧道作为带状密闭空间，火灾是管理者最担心的运营风险，要确保所有消防设施（防火卷帘、风机、灭火器、感温电缆、视频监控、横通道、应急电话等）功能正常，主要消防设施不仅要在中央控制室能够实现开关，而且还要在洞内预留就近人工开启条件。同时优化各设备之间的联动工作，能自动实现的要自动实现，不能自动实现的要通过应急预案做好流程管理。通过各种努力，将隧道运营风险降到最低。    

（1）机电设施管养工作应以充分发挥设施设备的使用性为原则，确保设施设备的耐久性、匹配性及稳定性为目的，使机电设施处于良好的工作状态。

（2）做好机电设施的检查与维护工作，定期开展检查，做好检查记录，跟踪设施运行状况。

（3）加强对供配电系统、沿线电力电缆、照明、应急电源、检修、防雷、安防等系统设备的检查工作，做好检查记录。

（4）对于机电设施的维护维修，须熟练掌握其使用情况，不断提高故障预判能力，根据实际情况制定维修计划，合理安排大中修和改建计划。同时，要加强对管养费用的核算和成本分析，避免重复管养和资源浪费。

（5）加强机电技术管理，正确评价设施设备工作状况，科学制定维护计划，积极推广应用新技术、新设备、新工艺和新材料。

大桥的线形、标高等技术参数会随着时间、温度、桥区环境变化等因素发生一定量级的变化，为保障桥梁结构安全，大桥在建成投运和运营期间须定期开展变形观测，记录桥梁形变数据，为后期维护维修和运营管理提供基础数据和管养依据。

按照《城市桥梁养护技术标准》，执行I类养护标准的大桥应每年开展一次变形检测，平时管养中要做好对观测点位的巡查和保护工作。

定期检测工作分为常规定期检查和结构定期检测，规范对桥梁、隧道等重要结构物要求常规定期检查每年应开展一次，结构定期检测每3-5年开展一次。

同时，要充分考虑沿线交通量对桥隧设施运营的影响，对于大流量交通和重载交通占比较高的结构设施，要适当提高检测频率和标准，以确保设施结构的完好和桥隧设施的正常运营。

在路桥设施运营期间遇到较大安全风险（如地震、重载车辆/船舶撞击、洞内火灾等）时，应开展特殊检测工作。

特殊检测应委托专业检测机构开展，由具备相应检测能力的专业人员采用专门技术手段，并辅以现场和实验室测试等形式进行详细检测和综合分析，科学开展安全性评估工作，为后期维护和运营工作提供支撑。

（1）应急管理工作实行统一领导、分级负责。

（2）把保障人的生命安全和身体健康，保障桥梁设施安全运行，最大程度地预防和减少事故造成的人员伤亡和财产损失作为首要任务。

（3）坚持预防与应急相结合、常态与非常态相结合，常抓不懈，在不断提高安全风险辨识、防范水平，做到“早发现、早报告、快速处置”。

（4）编制具有针对性、实用性和可操作性的应急预案，通过演练不断完善改进。依法规范，加强管理。

（5）应急工作按照事故造成的伤亡情况和可能造成的严重后果，实施分级应急响应。

作为桥隧设施运营管理机构，每年年底需编制次年《管养维护计划》，以利于SPV公司年度投资计划的编制和预算控制。

在编制年度管养计划时，要结合我们平时检查发现和统计的病害缺陷、检测成果、城市管理要求，有针对性地开展计划编制工作，做到“中长期有规划，短期有计划，实施有方案”，不断提升科学管养水平。

随着科技的进步，桥隧设施在更加可靠的设计施工质量、更加完善的检修通道、更加先进的健康监测系统等领域都提出了更高的要求，以提供更高质量的公共服务，这些将是城市路桥基础设施管理者未来努力的方向。