浅谈PPP项目审计重点及路径优化

近年来，为进一步深化投融资体制改革，增强基础设施建设项目的质量及效率，解决政府部门投资不足的问题，各地政府相继推行建设项目PPP模式。但PPP项目建设周期长、资金需求大，问题类型多，导致审计的难度加大。笔者结合审计工作实际，就PPP模式下建设项目的审计重点及路径优化做出了详细论述。

一、PPP项目审计应注意的问题

（一）审计定位的多元化

PPP模式下，建设项目的投资主体由政府部门和社会资本方共同组成，双方合资组建项目公司负责项目的投资、建设和运营工作。因此，单纯站在政府部门角度进行审计显然不能了解项目的全部过程，这就需要转变固有审计思维，充分考虑引入社会资本带来的影响，同时PPP项目大多是公共基础设施工程，项目利益相关者包括政府、社会资本、建筑经营企业、金融机构以及社会公众，如何在审计中统筹兼顾社会效益、经济效益、公众利益和社会资本收益，同样是PPP项目审计需进行考虑的重点。

（二）审计内容的复杂化

在传统的政府投资项目审计中，审计重点多放在建设环节，审计周期从项目立项到竣工验收，审计内容以程序管理、工程造价、财务收支、竣工决算为主。而PPP项目由于工作形式的转变，其整个项目周期包括采购、建设、运营、移交等多个过程，建设内容也增加了投融资、运营、维护、所有权和运营权分配等环节。因此在PPP项目审计中需要重新转移工作重心，加大对建设成本、投融资成本、运营成本、股权结构等方面的审计，做到对项目整体内容的审计全覆盖。

（三）审计风险的多样化

PPP项目风险的多样性和复杂性导致审计风险的增加。政府与社会资本方合作本身就具有很多风险，一方面是社会资本方存在的项目建设风险、投资回收风险、市场收益风险、合作失信风险，另一方面是政府存在的资金补助风险、政策变化风险、运营移交风险及法律风险等,这些风险贯穿项目整个生命周期，在项目全流程中，审计如何对众多风险环节业务流程的规范性、完整性、真实性进行评价，并对潜在的风险提出行之有效的应对措施，审计结果能否得到各利益相关方的认可都将会是一个重大的挑战。

二、PPP项目审计路径优化

PPP模式下的建设项目，主要经历项目决策、建设、运营、移交四个阶段，时间跨度较大，应用传统跟踪审计方法需要投入大量资源，不利于审计效率的提高。因此，应创新跟踪审计方式，从关键点入手进行切入式跟踪审计，做好项目识别、准备、采购、建设、运营、移交等关键环节的审计工作，准确把握各阶段关键环节的审计重点。

三、PPP项目审计重点

（一）决策阶段

PPP项目决策阶段决定着项目能否有效开展。审计部门应重点审核PPP项目决策方案，明确变相融资形成隐形债务的风险，并提出有针对性地预防措施，从而降低政府财政资金的运转风险，同时应重视对可行性报告的审计工作，分析当前PPP项目是否具有可行性。此外应当对PPP项目的投融资结构、回报机制的合理性进行重点审计，保证社会资本方收益回报在合理范围之内，避免出现收益分配不合理造成社会公众利益和政府利益受到侵蚀。在合同签订环节，应当注重审计合同体系的全面性和完整性、合同控制权配置的合理性、特许经营权及期限的恰当性、特许经营收入和政府补贴的合理性。

（二）建设阶段

PPP项目在建设阶段的审计工作可分为三部分：施工前的准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段。

施工前的准备阶段，审计应加大对项目预算的审核，一是对设计方案的经济性进行审核，督促设计单位充分运用价值工程以及限额设计理念，从根源上降低项目建设成本；二是对投标文件进行审计，尤其是定价部分，确保价格定位合理，从而降低后续施工风险；三是对合同的合法性进行审核，确保建设单位与施工单位能够合理分担建设风险，降低经济纠纷发生概率。

项目施工阶段，审计应重视施工管理的有序性，一是对工程款、材料费的审核，提升工程款项支出的合理性，降低资金浪费现象，确保资金能够良好运转。二是对施工进度计划制定的合理性进行审核，是否严格按照项目建设要求有序推进，是否因为计划不合理导致工期拖延，影响施工进度。

竣工验收阶段，审计应重点关注项目建设成本。一是通过对工程结算文件进行审核，关注套用定额是否合理，工程量是否真实。二是通过对财务支出、收益活动进行审计，关注规费计提是否合理，费用支出是否真实，是否存在挤占项目资金、随意分摊费用等问题。

（三）项目运营阶段

在项目运营维护阶段，审计机关应以效果性为核心，开展绩效审计工作。通过对国家发布的关于融资方面的政策进行分析并作为绩效审计的主要依据，形成效果性、效率性、经济性、公平性和环境性为主的绩效审核体系，评价项目是否满足公众需求，收费是否合理，政府补贴是否合理，服务质量是否达到合同要求，是否实现项目长期利益最大化等。

（四）项目移交阶段

移交阶段作为PPP项目审计工作的最后环节，审计工作的重心应放在项目绩效评价以及移交范围确定方面，通过对项目移交清单、资产评估报告、补偿方案、资产性能测试报告以及绩效评估报告等材料进行审核，明确移交节点的资产价值和项目收益，确保项目价值符合合同要求 ，保障政府部门及社会公众的利益。