生态环境执法 “按日计罚”的风险与应对

2014年4月24日修订并发布的《中华人民共和国环境保护法》首次规定了“按日连续处罚”制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。

按日连续处罚制度在《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法法》、《海洋环境保护法》、《排污许可管理条例》中亦有体现，但关于该制度的适用范围、实施程序、计罚方式等，主要在2015年1月1日起施行的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（下称 “按日连续处罚办法” ）中予以具体规定。

（一）适用范围

根据 《按日连续处罚办法》第五条规定，“排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（四）违法倾倒危险废物的；（五）其他违法排放污染物行为。”

其次，《按日连续处罚办法》第六条还规定“ 地方性法规可以根据环境保护的实际需要, 增加按日连续处罚的违法行为的种类。 ”

（二）实施及计罚程序

《按日连续处罚办法》第三章对于实施程序作出了详细规定，总结流程如下：

1. 初次处罚： 环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证,并依法作出行政处罚决定。（《按日连续处罚办法》第七条），应注意的是，该行政处罚决定书中确定的罚款数额将成为后续按日连续处罚每日的罚款数额。

2. 责令改正： 环境主管部门在初次处罚阶段，可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书；需要通过环境监测认定违法排放污染物的，在依法完成监测，环境主管部门取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。

3. 复查： 环境保护主管部门在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。在复查时如发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。

4. 作出按日连续处罚决定： 复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚，依法作出按日连续处罚决定书。应注意的是，由于按日连续处罚次数依法不受限制，环境保护主管部门在作出按日连续处罚的同时，可能会再次向排污者送达责令改正违法行为决定书。

5. 再次复查： 程序同3。

6. 再次作出按日连续处罚决定： 程序同4，应注意的是，如排污者一直拒不改正违法排放污染物行为，则按日连续处罚程序可以一直持续，直至排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭为止。

（三）计算方式

根据 《按日连续处罚办法》第十九条：“按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。”

环境保护部在环函[2015]232号《关于按日连续处罚计罚日数的复函》中明确“ 实施按日连续处罚的计罚日数是一个连续的起止期间，排污者在期间内排污状况和生产状况如何，均不影响计罚日数的计算，即排污者在计罚周期内存在提产停业或者达标排放的日数，均不能从计罚日数中扣除 ”。

综上， 按日连续处罚的罚款数额=初次行政处罚决定书中确定的罚款数额×累计违法的天数（实践中以复查发现拒不改正违法行为之日作为天数的计算节点） 。

（一）法律规定

根据 《按日连续处罚办法》第十二条规定，“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。”；第十三条规定“排污者具有下列情形之一的，认定为拒不改正：（一）责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的；（二）拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。 ”据此，是否实施按日连续处罚的判断标准为，排污者是否实施了“拒不改正”的行为。

（二）“拒不改正”行为的理解

实践中往往存在这样的情形， 排污企业在收到责令改正违法行为决定书后已经积极实施了改正行为，但是由于其自身不能控制的客观原因导致没有达到良好的改正效果，那么该情形是否属于“拒不改正”行为？如被按日连续处罚又是否能够得到有效救济呢？ 对于此，(2020)辽03行终144号鞍山市生态环境局铁西分局、鞍山开发区热力中心二审行政判决书作出了解释如下：

根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条的规定，适用按日连续处罚的条件在于对责令改正而“拒不改正”。“拒不改正”是对排污者履行改正义务的一种兼顾主观与客观的评价标准。其中，“不改正”是客观上造成的结果，而“拒不”则表明其主观上的抗拒状态。因此，即使排污者存在未能按期完成改正义务的结果，也应考察其主观上是否存在拒不履行的情况。只有主客观条件同时满足，“拒不改正”方能成立并可对排污者施以按日连续处罚。如果排污者确已着手改正并已为之努力而未收改正之效，不应视为“拒不改正”而武断地适用按日连续处罚。

（三）地方性环境行政处罚裁量基准的规定

《北京市生态环境行政处罚裁量权基准》（2023年版） 对按日连续处罚裁量规则进行了细化，并规定污染物超标排放，有下列情形之一的可以不予按日连续处罚：“ 1.对无法采取停产、限产措施的民生项目，在治理改造期间污染物排放再次超标的；2.污染物超标种类总数较前次减少50%以上，再次超标污染物超标倍数较前次下降50%以上或者新增超标污染物超标倍数不超过0.5倍的；3．前次超标污染物均已达标，且新增超标污染物超标倍数0.5倍以下的；…… ”根据上述规定，该三种不予按日连续处罚的情形实际均可以理解为“已经采取了改正行为，但尚未达到改正效果。因此笔者认为，该规定不仅体现了“拒不改正”行为主客观相统一的理解，也更符合《行政处罚法》、《生态环境行政处罚办法》、以及《按日连续处罚办法》“坚持教育与处罚相结合”的立法原则，只有充分考虑排污违法行为造成的危害、主观过错程度，改正态度和所采取的改正措施及效果，采取合理的行政处罚手段，过罚相当，才能起到引导和督促排污者及时改正环境违法行为的效果、避免处罚权利的滥用。

由于按日连续处罚的计罚日数累计执行，且连续处罚次数不受限制的特殊规则，一旦启动，排污企业将面临巨大的处罚风险，通过网络检索，因按日计罚开出天价罚单的报道比比皆是，更有甚者单件案件罚款金额竟然超出千万。因此，排污企业一旦涉及《按日连续处罚办法》第五条或其他法律法规规定的可以实施按日计罚的情形，一定要充分引起重视，并可以通过在以下重要节点采取相关措施，积极应对，收集对己方有利的证据，以避免产生更加严重的处罚后果。

（一）监督性检查阶段

1.环境执法人员对排污企业进行监督性检查时，排污企业应当予以配合，对于排污设施的运营状况描述应客观真实，如发现执法人员有诱导式询问或记录有误时，应予以及时纠正，并在笔录中进行确认。

2.监督性检查如需现场取样监测的，建议排污企业主动要求执法及监测人员出示相关证件进行身份确认，监测人员还应出示监测委托书。在监测过程中，排污企业应注意监测人员取样过程的合法合规性，可以通过拍照、录像、监控等形式记录取样全程，并委托有资质的第三方监测机构同步采集平行样品。

3.关注取样后的监测结果。由于污染物指标的监测容易受到多种因素的干扰，平行样与环保取样最终监测结果不一致的情形在实践中相对比较常见。排污企业应注意跟踪环保取样的监测结果，即便平行样监测合格也不能掉以轻心，一旦发现结果有误应及时提出异议和申请复核。

（二）收到责令改正违法行为决定书

1.对决定书内容有异议的及时提起申诉，与环境保护主管部门积极沟通；

2.如确有违法行为，在决定书限定的期限内积极改正；

3.对采取的改正措施予以记录留痕，主动向环境保护主管部门书面报告改正情况以及相关证明；

4.违法行为改正后，主动向环境保护主管部门提交证明材料（如第三方监测合格的报告）、申请复查。

（三）环境保护主管部门进行复查

1.对复查全过程拍摄留痕，并委托有资质的第三方监测机构采集平行样品。

2.跟踪复查情况，主动要求环境主管部门及时告知复查结果。

综上所述，“按日计罚”制度对环境违法行为虽然具有强大的威慑力，但由于其处罚力度之大，对排污企业而言可能意味着巨大的经济负担。因此，环境保护主管部门在实施这一制度时，更应当审慎行事，避免过度处罚，同时也建议针对可以不予处罚的特殊情形制定更为细致和透明的裁量准则，确保行政处罚的公正性和合理性。同时，排污企业也应充分认识到"按日计罚"制度的严重性，将其视为提升自身环保管理水平的重要契机，不仅要从源头上加强环保合规意识，同时在出现可能被处罚的情形时更要引起充分的重视，采取切实有效的措施，避免产生更大的风险。