暂估价的价款如何调整？

造价管理贯穿于工程项目全过程，是项目实施过程中的关键要素之一。合理的造价管理能够确保项目的经济效益和社会效益，提高企业的竞争力。而法律则是保障造价合理性和项目顺利实施的重要手段。

造价+法律 10 暂估价

《建设工程工程量清单计价规范》2013版术语2.0.19条中定义，暂估价是指招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。

《建设工程工程量清单计价规范》2013版4.4.3条规定，暂估价中的材料、工程设备暂估单价应根据工程造价信息或者参照市场价格估算，列出明细表；专业工程暂估价应分不同专业，按有关计价规定估算，列出明细表。

暂估价是指招标阶段直至签订合同协议时，招标人在招标文件中提供的用于支付必然要发生，但暂时不能确定价格的材料以及需另行发包的专业工程金额。暂估价类似于FIDIC合同条款中的Prime Cost Items,在招标阶段预见肯定要发生，只是因为标准不明确或者需要有专业承包人完成，暂时无法确定其价格或金额。

一、 暂估价确定的法律依据

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十九条规定，招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。前款所称暂估价，是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。

其中，对于判断暂估价项目是否属于必须招标的项目范围，需依据《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令（第16号））等规定明确的项目类型和规模标准进行确定。需注意的是，暂估价虽然包括在总承包范围内，但该部分未经过充分的市场竞价，因此，不能直接由施工合同双方确定价格，当暂估价项目达到一定的范围和规模时，必须依法进行招标。若暂估价项目按照法律规定应当进行招标而未进行招标，可能存在相关合同效力被认定无效或面临行政处罚的风险。

二、 《建设工程工程量清单计价规范》2013版中关于暂估价的价款调整规定

（一）关于材料暂估价的规定

9.9.1条规定，发包人在招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备属于依法必须招标的，应由发承包双方以招标的方式选择供应商，确定价格，并应以此为依据取代暂估价，调整合同价款。

9.9.2条规定，发包人在招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备不属于依法必须招标的，应由承包人按照合同约定采购，经发包人确认单价后取代暂估价，调整合同价款。

（二）关于专业暂估价的规定

9.9.3条规定，发包人在工程量清单中给定暂估价的专业工程不属于依法必须招标的，应按照本规范相应条款的规定确定专业工程价款，并应以此为依据取代专业工程暂估价，调整合同价款。

9.9.4条规定，发包人在招标工程量清单中给定暂估价的专业工程，依法必须招标的，应当由发承包双方依法组织招标选择专业分包人，接受有管辖权的建设工程招标投标管理机构的监督，还应符合下列要求：

除合同另有约定外，承包人不参加投标的专业工程发包招标，应由承包人作为招标人，但拟定的招标文件、评标工作、评标结果应报送发包人批准。与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价（投标总报价）中。

承包人参加投标的专业工程发包招标，应由发包人作为招标人，与组织招标工作有关的费用应由发包人承担。同等条件下，应优先选择承包人中标。

应以专业工程发包中标价为依据取代专业工程暂估价，调整合同价款。

三、 《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）中关于暂估价的规定

暂估价专业分包工程、服务、材料和工程设备的明细由合同当事人在专用合同条款中约定。

10.7.1条规定 ，依法必须招标的暂估价项目

对于依法必须招标的暂估价项目，采取以下2种方式确定。合同当事人也可以在专用合同条款中选择其他招标方式。

第1种方式：对于依法必须招标的暂估价项目，由承包人招标，对该暂估价项目的确认和批准按照约定执行：

第2种方式：对于依法必须招标的暂估价项目，由发包人和承包人共同招标确定暂估价供应商或分包人的，承包人应按照施工进度计划，在招标工作启动前14天通知发包人，并提交暂估价招标方案和工作分工。发包人应在收到后7天内确认。确定中标人后，由发包人、承包人与中标人共同签订暂估价合同。

10.7.2条规定，不属于依法必须招标的暂估价项目

除专用合同条款另有约定外，对于不属于依法必须招标的暂估价项目，采取以下3种方式确定：

第1种方式：对于不属于依法必须招标的暂估价项目，按约定确认和批准：

第2种方式：承包人按照第10.7.1项〔依法必须招标的暂估价项目〕约定的第1种方式确定暂估价项目。

第3种方式：承包人直接实施的暂估价项目

承包人具备实施暂估价项目的资格和条件的，经发包人和承包人协商一致后，可由承包人自行实施暂估价项目，合同当事人可以在专用合同条款约定具体事项。

10.7.3 条规定，因发包人原因导致暂估价合同订立和履行迟延的，由此增加的费用和（或）延误的工期由发包人承担，并支付承包人合理的利润。因承包人原因导致暂估价合同订立和履行迟延的，由此增加的费用和（或）延误的工期由承包人承担。

四、 实践中关于暂估价的裁判案例

贵州轻工职业技术学院、中铁十一局集团建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事案（（2019）最高法民终1754号）

案件事实摘要： 招标工程量清单及招标文件中所列材料暂估单价计算，本项目的材料暂估价为46,685,447.12元。中铁十一局的投标报价中的材料暂估价为20,946,803.20元，比招标文件所列的工程量清单所列材料暂估价减少25,738,7643.92元。

关于材料暂估价所涉问题，中铁十一局主张，对暂估材料价项外单价，主张按照投标价格进行计算，而不应该以轻工学院清理后的价格作为结算依据。轻工学院主张，对暂估材料价项外单价，主张按照清标价格进行计算，如果暂估材料价项外单价以投标单价进行计算，那么暂估材料价格也应当以投标单价进行计算。

一审法院认为：

一、关于暂估材料价格结算标准。 应当按照轻工学院向中铁十一局发出暂估材料结算价格通知确定的价格进行结算 。理由如下：双方一致同意按照调整后的《关于施工二标暂估价材料结算价的通知》进行结算。轻工学院主张如果暂估材料价项外单价以投标报价进行计算，那么暂估材料价格也应当以投标报价进行计算。双方在合同中关于暂估材料价格和暂估材料价格项外单价进行了分别的约定。其中暂估材料价格约定：“根据参建各方核定的价格作为暂估项的结算单价，依据投标文件约定的投标综合单价组价方式重新组价，作为结算方式”。鉴定报告依据的暂估材料价计算方式系轻工学院将暂估材料价格调整后，向中铁十一局发出暂估材料结算价格通知确定的价格，符合双方结算约定。

二、关于暂估材料项外单价结算标准。 应当以施工方投标价格进行结算。 理由如下：根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十三条规定：“评标委员会应当审查每一投标文件是否对招标文件提出的所有实质性要求和条件作出响应。未能在实质上响应的投标，应当予以否决”。《工程建设项目施工招标投标办法》第八十六条规定：“依法必须进行施工招标的项目违反法律规定，中标无效的，应当依照法律规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依法重新进行招标。中标无效的，发出的中标通知书和签订的合同自始没有法律约束力，但不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力” 。本案中，因中铁十一局暂估材料投标价格未响应招标方要求，中标应属无效，但在此情况下其中标继续施工并完成了案涉工程并交付使用。按照合同中独立存在的有关解决争议方法的条款 ，25.9.2分部分项工程（暂估材料项外单价）结算单价约定：由参建各方根据招标文件条款（贵州省04定额及相关文件、2012年第一期造价信息）对施工方投标单价中分部分项工程单价测算，若有项目单价达到招标文件约定的不平衡报价标准，双方根据实际情况重新组价。招标文件中，关于主要材料的不平衡报价：主要材料价格高于市场价15%或高于有效投标人对应的主要材料单价算术平均值10%的；低于市场价20%或有效投标人对应的主要材料单价算术平均值15%的情况下成为不平衡报价。以上述标准对暂估价项外单价进行清理，以清理结果作为结算依据。 根据鉴定意见，施工方投标报价不存在招标文件约定的不平衡报价情况，因此应当按照投标报价计算工程造价。  

二审法院认为：

本案案涉工程价款由暂估材料项和暂估材料项外两部分构成，双方约定暂估材料项根据参建各方核定的价格作为结算单价标准；暂估材料项外单价的结算标准应根据招标文件对投标单价中分部分项工程单价进行测算，若有项目单价达到招标文件约定的不平衡报价标准，双方根据实际情况重新组价。因轻工学院在施工过程中对暂估材料价格进行调整，并向中铁十一局发出暂估材料结算价格的通知，故 一审判决以该通知上载明的价格作为暂估材料结算单价，符合合同约定，并无不当。而暂估材料项外单价经鉴定机构认定不存在不平衡报价的情形，一审判决以投标单价确定暂估材料项外单价，进而采信以该单价标准计算得出的工程造价亦无不当。  

六、工程项目应合理设置暂估价

国家发展改革委等13部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）明确，（二）严格执行强制招标制度。依法经项目审批、核准部门确定的招标范围、招标方式、招标组织形式，未经批准不得随意变更。依法必须招标项目拟不进行招标的、依法应当公开招标的项目拟邀请招标的，必须符合法律法规规定情形并履行规定程序；除涉及国家秘密或者商业秘密的外，应当在实施采购前公示具体理由和法律法规依据。不得以支解发包、化整为零、招小送大、 设定不合理的暂估价 或者通过虚构涉密项目、应急项目 等形式规避招标 ；

实践中，应通过暂估价设置的优势劣势分析，合理设置暂估价。

暂估价的优势有：可以在图纸欠完善的情况下开展招标工作；对特定专业、技术方案复杂的特殊专业做暂估项，可以弥补承包人资质业务承揽范围不足；在合理设置管理周期，减少资金沉淀成本支出。劣势有：暂估价未进入竞标与评审程序中，缺少竞争；需二次认价或进行二次招标，加大了管理强度和风险；有可能中标价格与最终结算价之间相差过大。针对此类问题，根据工作经验建议：

（一） 合理设置材料暂估价

发包人在项目前期应做好招标方案设计，做好投资估算和设计的有效衔接，对于必然发生的材料、设备，应提前做好市场调研工作，在图纸详细、参数明确的基础上，细化招标文件中的技术标准要求，在招标技术要求中明确发包人对主要材料和设备的要求，列明这些品目的规格、型号、产地、品牌（同等档次不少于3家）的货物清单，准确描述采购需求并能较为准确地进行市场询价，便于承包人依据清单描述进行准确报价。

（二） 合理设置专业暂估价

对于需二次深化的设计项目，要求设计单位在招标前完成深化设计，满足投标要求时再进行招标。对于总承包施工资质合理范围内的项目，尽可能由总承包来完成。对于那些专业性较强、需要专业深化的设计部分，通过充分了解市场或经第三方论证后决策其可行性。对于招标方案中必须要设置专项暂估才能顺利开展的项目，应在招标准备阶段预留充足的时间，做好市场调研，结合造价信息指标，合理确定暂估价，确保造价可控以及质量、性能符合预期。

（三） 暂估价设置比例和要求

实践中，发包人为追求项目实施进度，可能存在过度使用暂估价的情况，如在招标所需图纸等技术文件描述不详的情况下启动招标，进而出现暂估价项目设置过多的情况。对于暂估价设置的比例，目前国内尚没有统一的标准。

《北京市住房和城乡建设委员会关于进一步规范北京市房屋建筑和市政基础设施工程施工发承包活动的通知》（北京市京建发〔2011〕130号）第十条规定，建设工程招标人在招标文件中将用于支付必然发生但暂时不能确定价格的建筑材料、建筑构配件和设备设为暂估价，或将暂时不能确定金额的专业工程设为暂定项目的，应当按照国家和本市工程造价管理的有关规定执行，暂估价和暂定项目应当反映市场价格水平。暂估价和暂定项目的合计金额占合同金额的比例不得超过30％。

招标文件中暂估价和暂定项目的合计金额占合同金额的比例超过30％的，视为该工程不具备招标条件。市和区（县）建设主管部门对其招标文件不予备案，应当要求招标人在工程具备招标条件后再进行招标发包。

列为暂估价的建筑材料、建筑构配件和设备采购以及暂定项目满足招标规模的，应当依法招标发包。

河北雄安新区管理委员会2019年1月印发的《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》第二十一条规定， 加强对招标项目中暂估价的管理，暂估价不得超过合同估算金额的5%。

暂估价金额达到招标数额标准的，应当由招标人和承包人共同组织招标，承包人及其不具备法人资格的附属机构不得参加投标。

《珠海经济特区建设工程招标投标管理办法》（珠海市人民政府第124号令）第二十条规定，招标人在招标文件中设置施工、服务、设备、材料暂估价的，应当在招标文件中明确暂估价使用范围及发包方式，并不得超过招标总价的百分之五。

暂估价的施工、服务、设备、材料属于本办法规定应当进行招标的，应当依法通过招标方式选择承包人及确定价格，并以此为依据取代暂估价，调整合同价款。

《金华市国有投资建设工程项目招标评标办法》（2023版）中规定，依法必须公开招标的建设工程，原则上不应设立暂估价项目。招标人确需设立暂估价项目的，暂估价和暂列金额总额不得超过合同估算价的10%。总承包范围内暂估价项目达到法定必须招标规模标准的，应当依法进行招标。

《萍乡市房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监督管理暂行办法》（萍府办发〔2019〕43号）第十六条规定，招标人应根据工程建设实际情况编制招标控制价并经财政评审。编制招标文件，应严格控制暂列金额和暂估价，原则上不得超过招标控制价的20%；暂列金额和暂估价应当按现行《建设工程工程量清单计价规范》及招标文件要求直接列入投标报价，不得作为让利竞争费用；暂定或暂估金额达到招标规模的，由招标人依法组织招标，并接受招标投标监督管理机构的监督。

《关于进一步加强房屋建筑和市政工程招标投标监督管理的意见》（鲁政办字〔2014〕122号）中规定，合理确定工程招标内容和暂估价。单位工程为工程招标的最小单位，不得划分招标标段。施工总承包招标，其设置的暂估价金额不得超过招标控制价的30%，总承包资质范围内的专业工程均应包含在招标范围内。设计文件深度能够满足施工要求的，不得设置暂估价；设置暂估价的，视为肢解发包。

（四） 明确二次招标主体

管理过程中暂估价是否招标或采用哪种模式来实施，需在招标文件中予以明确约定，明确二次招标的实施主体，确定招标投标活动中各自的责任分工和风险。

（五） 合同专用条款需对暂估形式加以补充和细化

在合同履行过程中，暂估价项目价格可能会受市场价格变动或政策等相关因素影响而变化，产生价差。且暂估价部分在实施及二次招标过程中，可能产生相关的招标费用、协调配合费用、现场保管费、采购管理费等，若合同中未对暂估价的计价方式及相关费用的承担方式进行明确约定，合同双方可能会对价格是否调整、如何进行调整、相关费用由谁承担、如何计取产生争议。

同时承包人是否可以参与投标等内容，也需要在合同补充专用条款中进行描述。应关注关于暂估价条款设置和项目管理过程中的权责划分，并在合同专项条款中作详细规定，避免后期发生争议。

（六） 做好结算和风险控制

在签订合同时，暂估价项目的价格为预估价格，价格组成往往缺少明确的内容，未对价格构成范围进行明确说明，未充分考虑实际价格的因素。但暂估价部分竣工结算时，会根据市场或双方约定的其他计价方式进行调整确认，在确认时，往往会因前期价格不明，而出现实际价格与预估价格差异较大的风险。

对于不公开招标的材料设备，承包人要提前做好认质认价工作，在发包方确认材料设备的价格、质量标准后，再行采购施工。不但要认定材料设备的单价，还要认定质量标准、规格型号，甚至可以认到某几类品牌，并且认质认价单最好要有跟踪审计签字确认。

七、实践中关于暂估价的建议

发包人在建设工程项目中使用暂估价时，在前期招标投标、签订合同阶段即应充分重视，尽可能完善、明确相关约定内容，避免日后计价风险。发包人对暂估价项目再进行发包时亦应根据我国法律规定、合同履行情况确定发包方式、发包主体，避免违反法律规定或导致合同出现履行风险。       

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