土地资源资产审计的探索与思考

目前，我国的国土空间规划体系已基本形成，各地相继成立了国土空间规划工作领导小组，组织推进国土空间规划工作。通过前期大量工作，初步形成了各级国土空间规划成果。深入研究国土空间规划的编制，有助于我们在土地资源审计中更好地发挥审计职能。

一、国土空间规划的新变化

（一）数据基础更加完备。AI遥感解译、三维分析、大数据等现代高新技术，为各级国土空间规划编制提供扎实的数据保障和技术支撑。多地开展了耕地后备资源等潜力调查，为落实粮食安全战略和系统谋划占补平衡工作提供了有力支撑。市县级已基本完成了国土空间规划基础数据转换，基本解决了“三调”的数据管理衔接问题。

（二）三条控制线基本划定。三条控制线划定一直是国土空间规划的重中之重，先是生态保护红线优先，后来又调整为耕地保护红线优先，还有地方政府重点关注的城镇开发边界控制线，现在省、市、县三级基本建立了三条控制线协同管理和审核机制。

（三）各级规划成果陆续获批。大部分省级国土空间总体规划已获得国务院批复，需国务院审批的重点城市规划已上报国务院待审批，市、县、乡镇级国土空间规划正在陆续获得批复，国土空间规划数据库正在加快建设中，多个省份要求在今年底前完成县级数据库建设。专项规划、详细规划和村庄规划正按需、有序开展编制和审批工作。

二、国土空间规划中存在的共性问题

（一）耕地和永久基本农田存在倒挂问题。按照“三调”成果，部分地区将出现永久基本农田保护任务大于实际可长期稳定利用耕地的“倒挂”现象，不符合《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中关于“永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积”的要求，也不符合“将现状永久基本农田中非耕地、不稳定利用耕地等实事求是调出，在稳定利用耕地中补足”的要求，容易导致出现新的划定不实问题。

（二）城镇开发边界内有较多“孔”，造成两条控制线不连续。部分地区耕地平均图斑面积少。按照国家关于城镇开发边界涉及永久基本农田及稳定耕地以“开天窗”的形式予以保留的要求开展核实整改补足工作，在尽量避让永久基本农田和稳定耕地的前提下，城镇开发边界内“开孔”情况仍然较多。这将不利于耕地保护及粮食规模化生产，同时也不利于形成结构合理、功能完善、集约紧凑、可持续发展的城镇空间格局。

（三）生态保护红线划定和管理难度大。生态保护红线未划定是三调迟迟未出成果的重要原因之一。由于国家层面未正式出台生态保护红线管理办法，准许进入生态保护红线的人类活动不明确，加之红线划定后的退出机制、生态补偿机制未确定，地方政府顾虑较多、群众意见大，其中表现在人工商品林采伐、海洋生态保护红线、矿产资源利用等方面。一是人工商品林方面。原生态保护红线中人工商品林面积较大，如果调出生态保护红线，势必造成生态保护红线比例下降较大，如果继续保留在生态保护红线中不允许砍伐的话，则必须由当地政府与林农协商租赁，通过财政每年支付租地补偿的方式来解决。二是海洋生态保护红线方面。部分省市原划定的海洋生态红线比例较高，按原管控规则，限制开发区是允许开展较多生产活动的，这与最新的生态红线管控要求严格禁止在限制开发区进行开发性、生产性建设活动相冲突。三是已设定的采矿权、探矿权范围与生态保护红线存在冲突，统筹资源保护利用、协调各方利益存在困难。

（四）乡村振兴合理用地涉及占用永久基本农田难以落地实施。在实施乡村振兴战略的大背景下，位于城镇开发边界外，依托当地农业农村资源，用于农产品生产、存储、加工、展销、流通、就地消费等环节的一二三产业融合发展用地，往往因涉及永久基本农田难以落地，乡村产业和基础设施项目几乎没有项目符合国家规定允许占用基本农田的情形。在村庄规划编制和实施阶段，部分用地难以预测准确的位置，如何保障乡村地区合理的用地需求成为难题。地方政府将建设用地空间规模指标主要用于城镇，乡镇地区承担的耕地和生态保护任务重，一些地方乡村发展空间不足。

三、土地资源资产审计的若干思考

（一）深入理解国土空间规划对土地利用和保护方式的革新。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，是党中央、国务院作出的重大部署，将有效解决各类规划重叠冲突、审批流程复杂、规划朝令夕改等问题。国土空间规划将更加全面、科学地约束和指导各类土地利用行为，相对于原土地利用总体规划，国土空间规划将突出4个方面的提升：1.体现战略性，全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略。2.提高科学性，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，加强生态环境分区管治，推进生态系统保护和修复，统筹地上地下空间综合利用。3.加强协调性，统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，严禁违背总体规划确定的强制性内容，最大限度实现利益最大化。4.注重操作性，明确规划约束性指标和刚性管控要求，制定实施规划的政策措施，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。各级国土空间规划批复实施后，将是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，规划将更加全面、科学地约束和指导各类土地利用行为，审计工作必须以与时俱进的心态，准确把握国土空间规划对自然资源管理工作重大意义，及时适应新形势、新要求，紧跟国土空间规划技术标准和法规政策体系建设的更新。

（二）紧跟自然资源信息化监管水平的提升。根据对各个部门的审计，我们发现，自然资源管理的信息化水平居于政府职能部门的前列。根据各级自然资源部门信息化工作进展情况以及对“十四五”工作的谋划，未来一段时间自然资源信息化建设将大幅提升。自然资源云数据中心运行体体系，整合土地、规划、矿产、水资源、海洋、林草、湿地等数据三维立体“一张图、自然资源新型网格化GIS平台、自然资源空间基础信息平台、自然资源动态感知与监管决策应用体系、全民所有自然资源资产管理信息系统和监管平台、基础地理信息数据建库等信息化系统的建设，将大幅提高国土空间治理的信息化水平。国土空间利用监管手段和方式将进一步丰富，监管的精准性和时效性将大幅提高。这几年来我们对自然资源部门信息化管理和改革的有关文件和工作进行了学习研究，如2021年7月自然资源部印发《国土空间用途管制数据规范（试行）》、2022年启动建设的国土空间用途管制监管系统、2024年自然资源部印发的《自然资源数字化治理能力提升总体方案》等。这项工作是根据习近平总书记在中央全面深化改革委员会第九次会议上关于 “科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，建立健全分类管控机制”的指示精神开展的，从文件中我们可以看出，未来国土空间用途管制中将构建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的数据体系，构建城市信息模型和区域信息模型，探索打破区域和层级限制，实现与现行各类业务管理系统的相互融合，将把国土空间用途管制信息化工作推向新的高度。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要坚持科技强审，加强审计信息化建设。我们审计人员必须加强自身查系统、用系统的能力，熟练运用大数据、地理信息系统等技术手段，才能跟上自然资源信息化的形势。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要坚持科技强审，加强审计信息化建设。我们审计人员必须加强自身查系统、用系统的能力，熟练运用大数据、地理信息系统等技术手段，才能跟上自然资源信息化的形势。

（三）对整个国土空间规划实施全周期分析。在国土空间基础信息平台的基础上，构建了涵盖多个专题数据的国土空间规划“一张图”和实施监督信息系统，基本实现了规划编制、审批、实施、体检、监测预警等全生命周期的规划实施监督体系。对调查类项目可以对整个国土空间规划实施全周期分析：1.在规划编制阶段，可采用无人机技术获取重点区域的高清三维影像和模型，采集覆盖全域的大数据，基于AI智能识别，三维可视化分析、大数据分析模型等多种高新技术对全域各类现状数据进行深入系统的分析，优化“双评价”数据，分析城市品质、用地结构、产业园区用地效率以及村庄现状。2.在规划实施阶段，基于“一张图”，查看三级用地审批系统，重大项目用地服务监测系统，四级联审规划综合审批系统，通过规划综合审批系统查看乡村建设规划许可证办理情况。3.在规划监督阶段，对重点区域的建设用地批后实施、露天矿山开发利用、耕地非农化等进行审计分析，提出审计建议，为后规划编制、实施监督提供支撑，为政府完善城市治理以及综合事务决策提供参考。