我国城市地下综合管廊工程建设中的若干问题

引言

城市地下管线是指城市范围内给水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。近年来，随着城市的快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事故，严重影响了人民群众的生命财产安全和城市运行秩序。

地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。正如《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》( 国办发［2015］61 号) 强调的: “我国正处在城镇化快速发展的时期，地下基础设施建设滞后。推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。”

王恒栋等［1］系统介绍了综合管廊工程规划、主体工程及附属配套设施的技术要求，提出了综合管廊建设及管理模式，介绍了上海世博会综合管廊示范工程; 雷升祥［2］对综合管廊传统施工工艺进行了总结，重点介绍了综合管廊管道盾构施工工艺，包括管道盾构的选型、设计、制造及管片衬砌力学特性分析; 刘应明［3］对综合管廊基础研究、规划技术、工程设计、管理体制进行了系统的介绍; 王平［4］介绍了苏州综合管廊建设在机构设置、制度完善、融资模式、技术保障和收费机制等方面的经验，为各地加快推进地下综合管廊建设提供了参考借鉴; 张辰［5］介绍了海绵城市建设与综合管廊技术; 范翔［6］以南京浦口新城核心区综合管廊工程和北京市朝阳区广华新城综合管廊工程为例，总结了城市综合管廊重要节点的设计方法; 刘川等［7］介绍了顶进施工用预制钢筋混凝土箱涵生产工艺; 刘金景等［8］探讨了地下综合管廊工程防水技术; 杨冬虎［9］论述了高校园区人防通道与综合管廊综合利用问题。

目前，我国城市地下综合管廊正在大规模建设。2015 年有10 个城市作为首批综合管廊建设试点城市， 2016 年第2 批又增加了15 个城市。仅仅2016 年，我国开工建设的综合管廊规模里程已经突破2 000km，成为世界上综合管廊建设规模最大的国家。但是，在大规模综合管廊工程建设中，还存在对相关政策的把握、技术规范的理解、规划编制的深入、施工管理的控制等方面的问题需要引起关注，以利于进一步加强城市地下综合管廊工程的建设和管理工作。

1.主要的政策要求

近年来，国家先后下发了一系列的政策来推动综合管廊工程的建设。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》( 国发［2013］36 号) 中明确提出: “开展城市地下综合管廊试点，用3 年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程; 中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。”

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》( 国办发［2014］27 号) 中明确提出: “稳步推进城市地下综合管廊建设。在36 个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。通过试点示范效应，带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新( 改、扩) 建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。”

《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》( 国办发［2015］61 号) 则明确了综合管廊建设的指导思想、建设目标、基本原则和具体要求。把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。具体的工作目标是: 到2020 年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》( 2016 年2 月6 日) 中明确指出: “建设地下综合管廊。认真总结推广试点城市经验，逐步推进城市地下综合管廊建设，统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综合承载能力。城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设。加快制定地下综合管廊建设标准和技术导则。凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线。管廊实行有偿使用，建立合理的收费机制。鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊。各城市要综合考虑城市发展远景，按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设计划中优先安排，并预留和控制地下空间。完善管理制度，确保管廊正常运行。”

由此可见，国家关于城市地下综合管廊建设的政策是连续的，而且已经把综合管廊工程建设提升到前所未有的高度。

2.规划建设问题

就技术要求而言，在《城市地下综合管廊工程规划编制指引》中规定的建设区域为高强度开发和管线密集地区。主要有以下几方面。

1) 城市中心区、商业中心、城市地下空间高强度成片集中开发区、重要广场，高铁、机场、港口等重大基础设施所在区域;

2) 交通流量大、地下管线密集的城市主要道路以及景观道路;

3) 配合轨道交通、地下道路、城市地下综合体等建设工程地段和其他不宜开挖路面的路段等。

在GB 50838—2015《城市综合管廊工程技术规范》［10］中，对地下综合管廊的建设区域做了相对弹性的规定。在遇到下列情况之一时，宜采用综合管廊:

1) 交通运输繁忙或地下管线较多的城市主干道以及配合轨道交通、地下道路、城市地下综合体等建设工程地段;

2) 城市核心区、中央商务区、地下空间高强度成片集中开发区、重要广场、主要道路的交叉口、道路与铁路或向流的交叉处、过江隧道等;

3) 道路宽度难以满足直埋敷设多种管线的路段;

4) 重要的公共空间;

5) 不宜开挖路面的路段。

目前综合管廊工程规划建设的最大问题在于一些城市没有正确理解和严格执行政策和规范要求，出现了一定数量的碎片化综合管廊工程规划。如: 没有做好系统设计和顶层设计，哪条路有开工建设的条件，就在哪条路上规划建设; 没有听取道路、轨道交通建设部门的意见，给今后地下道路、轨道交通的建设带来困难; 没有听取给水、排水、电力、通信、广电、燃气、供热等行政主管部门及有关单位的意见，不清楚专业管线规划的条件，盲目确定综合管廊的内部空间尺寸; 不知道地方的财政承受能力和城市的发展远景，盲目扩大建设规模。

因而，综合管廊工程规划建设一定要加强顶层设计，提高规划的科学性，避免盲目、无序建设，切实按照《城市地下综合管廊工程规划编制指引》中的编制要求，以统筹地下管线建设、提高工程建设效益、节约利用地下空间、防止道路反复开挖、增强地下管线防灾能力为目的，遵循政府组织、部门合作、科学决策、因地制宜、适度超前的原则。按照先规划、后建设的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等，明确建设规模和时序，综合考虑城市发展远景，预留和控制有关地下空间，积极、稳妥、有序地推进地下综合管廊建设。

3.入廊管线问题

相关政策文件中已经明确指出: “凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线。”

《城市地下综合管廊工程规划编制指引》中，提出了管线入廊分析。根据管廊建设区域内有关道路、给水、排水、电力、通信、广电、燃气、供热等工程规划和新( 改、扩) 建计划，以及轨道交通、人防建设规划等，确定入廊管线，分析项目同步实施的可行性，确定管线入廊的时序。

在《城市综合管廊工程技术规范》中，规定地下综合管廊给水、雨水、污水、再生水、天然气、热力、电力、通信等城市工程管线可纳入综合管廊。综合管廊内的管线布置应根据纳入管线的种类、规模及周边用地功能确定。

1) 天然气管道应在独立舱室内敷设;

2) 热力管道采用蒸汽介质时应在独立舱室内敷设;

3) 热力管道不应与电力电缆同舱敷设;

4) 110 kV 及以上电力电缆不应与通信电缆同侧布置;

5) 给水管道与热力管道同侧布置时，给水管道宜布置在热力管道下方;

6) 进入综合管廊的排水管道应采用分流制，雨水纳入综合管廊可利用结构本体或采用管道排水方式;

7) 污水纳入综合管廊应采用管道排水方式，污水管道宜设置在综合管廊的底部。

具体什么管线、多少管线应该纳入综合管廊当中，涉及的影响因素很多，有政策要求、技术条件约束、建设和营运成本的考量。从综合管廊工程建设过程中不难发现，给水、再生水、热力、电力、通信管线纳入综合管廊比较容易，且反对意见比较少; 而雨水、污水、天然气纳入综合管廊，反对意见相对比较多。

反对雨水、污水纳入综合管廊的意见主要集中在这些管道大都是重力流排放，对综合管廊的纵坡、高程要求有一定的限制。在这个问题上，住房城乡建设部《关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知》( 建城［2016］174 号) 给出了明确的指导意见，就是依据城市地下综合管廊工程规划确定的管廊建设区域，结合地形坡度、管线路由等实际情况，因地制宜确定雨水管道入廊的敷设方式。

天然气管道在综合管廊中敷设的主要问题是专业管理单位对安全的担忧。按照目前燃气行业的管理要求，不希望把燃气管道或设施布设在一个密闭的空间内，而地下综合管廊恰恰又是一个密闭的地下构筑物。其实，对燃气事故的调查分析来看，98%以上的燃气管道事故是由于燃气管道受到其他外力因素破坏而引起的。《城市综合管廊工程技术规范》要求天然气管道应独立分舱敷设。天然气管道是无缝钢管，管道的焊接采用严格的焊缝检测手段确保质量，天然气的调压设置不允许放在综合管廊内部，并配套有严格的监测设施和应急切断设备。在严格的材料控制和严密的安全监控下，天然气管道在综合管廊内部敷设是安全可控的。

早期法国巴黎综合管廊收纳的主要管线有: 给水管道、排水管道、电力电缆、通信电缆、压缩空气管道。

日本综合管廊收纳的主要管线有: 给水管道、电力电缆、通信电缆，也有一些工程把燃气管道、排水管道纳入到综合管廊。

我国早期建设的综合管廊工程，如1994 年建成的上海张杨路综合管廊收纳的管线有给水管道、电力电缆、通信电缆、燃气管道; 2010 年建成的上海世博会园区综合管廊收纳的管线有给水管道、电力电缆、通信电缆; 2004 年建成的广州大学城综合管廊收纳的管线有给水( 高质水、杂用水、生活用热水) 管道、电力电缆、通信电缆。

目前正在建设的综合管廊工程，根据国家相关政策的要求，基本上都在按照全线入廊的要求进行规划和建设。

4.施工方法问题

原则上综合管廊的断面形式及尺寸应根据施工方法及容纳的管线种类、数量、分支等综合确定。

在场地开阔、对周边环境影响较小的情况下，综合管廊工程一般采用明挖施工。根据国家建筑工业化的政策导向，目前在推进地下综合管廊主体结构构件标准化，积极推广应用预制拼装技术，提高工程质量和安全水平，同时有效带动工业构件生产、施工设备制造等相关产业发展。因而，综合管廊的施工方式从传统现浇向预制装配方向发展。在具体的预制装配方向，又可以分为预制拼装综合管廊结构体系和装配整体结构体系。预制拼装结构体系纵向采用预应力筋连接接头、螺栓连接接头或承插式接头。当场地条件较差或易发生不均匀沉降时，优先采用承插式接头。装配整体结构体系需要在现场采用叠合方式进行二次混凝土浇筑形成装配整体。

城市老( 旧) 城区综合管廊建设宜结合地下空间开发、旧城改造、道路改造、地下主要管线改造等项目同步进行。在此类区域，由于交通、周边环境保护的要求，往往需要采用非开挖施工技术，把综合管廊工程建设对周边环境的影响降低到可接受的限度。一般采用顶管、盾构、暗挖等施工方法。

我国早期建设的综合管廊工程，如1994 年建成的上海张杨路综合管廊、2010 年建成的上海世博会园区综合管廊、2004 年建成的广州大学城综合管廊、2005年建成的北京中关村综合管廊，均采用明挖现浇施工工艺。2005 年建成的深圳盐田综合管廊，其采用的方法属于山岭隧道矿山法施工工艺。

目前正在建设的综合管廊工程大都采用明挖现浇或明挖预制施工工艺。沈阳、包头的综合管廊工程在穿越特殊路道、河道时，采用了顶管施工工艺。广州、杭州、沈阳也在开展盾构法施工工艺建造综合管廊的研究。

5.安全保障问题

根据相关政策要求，凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线。在这种条件下，如何保障综合管廊这个城市重要“生命线”的安全，是一个值得关注的重要问题。综合管廊的安全保障措施，可以概述为以下几方面。

1) 综合管廊结构本体的安全。规范规定了综合管廊的结构安全等级为一级，结构中各类构件的安全等级宜与整个结构的安全等级相同。在工程设计中，做到这样的要求比较容易。

2) 综合管廊结构本体的耐久性。综合管廊工程的结构设计使用年限为100 年。因而，要根据气候条件、水文地质状况、结构特点、施工方法和使用条件等因素进行耐久性设计。综合管廊工程中所使用的材料要根据结构类型、受力条件、使用要求和所处环境等选用，主要材料宜选用高性能混凝土和高强钢筋。

3) 综合管廊抗震性能。虽然相对于地面高层建筑，综合管廊的地震放大效应不明显，但综合管廊工程应按乙类建筑物进行抗震设计。抗震性能根据不同的地震设防烈度和地震条件，做好抗震的性能化设计，主要是地基的液化处理、刚度突变的构造处理、地基承载力差异导致的差异沉降控制。

4) 综合管廊防火性能。综合管廊主体结构按照耐火极限不低于3． 0 h 的不燃性结构体进行防火控制。防火的关键是以防为主，强化管理。在综合管廊内实施动火作业时，应采取防火措施。

5) 综合管廊管线运营的安全。综合管廊的日常管理单位应建立健全维护管理制度和工程维护档案，并应会同各专业管线单位编制管线维护管理办法、实施细则及应急预案。各专业管线单位应配合综合管廊日常管理单位工作，确保综合管廊及管线的安全运营。各专业管线单位应编制所属管线的年度维护维修计划，并应报送综合管廊日常管理单位，经协调后统一安排管线的维修时间。

6) 综合管廊防淹性能。综合管廊的人员出入口、逃生口、吊装口、进风口、排风口等露出地面的部位是地面积水倒灌的薄弱部位，这些部位应满足城市防洪要求，并应采取防止地面水倒灌及小动物进入的措施。

7) 综合管廊防人为破坏。综合管廊的人员出入口、逃生口、吊装口、进风口、排风口等露出地面的部位同样是安全的薄弱部位，各类孔口的盖板应设置在外部使用时非专业人员难以开启的安全位置，防止人为破坏。

8) 综合管廊兼顾人防性能。根据《中华人民共和国人民防空法》的要求，城市地下交通干线以及其他地下工程的建设应当兼顾人民防空需要。地下综合管廊工程是城市的“生命线”，也应当兼顾人防的要求。兼顾人防的要求，主要是确保战时管线安全。

6.投资与收费问题

城市地下综合管廊工程建设的突出问题是投资与收益的矛盾突出。综合管廊工程建设总体投资高，初期建设投资大，短期投资融资压力大，当综合管廊内敷设的管线较少时，管廊建设费用所占比重较大。作为一个比较典型的社会公益项目，投资回报比较低、回收时间长，而且各管线单位如何分担费用问题较复杂。

从政策层面讲，要认真总结推广试点城市经验，逐步推广城市地下综合管廊建设，统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综合承载能力。使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，形成合理的收费机制，调动社会资本投入的积极性，促进城市地下综合管廊建设发展。

根据《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》( 发改价格［2015］2754 号) ，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

目前，希望城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。供需双方按照市场化原则平等协商，签订协议，确定管廊有偿使用费标准及付费方式、计费周期等有关事项。但是，要求管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定收费方法，由于双方的地位不平等，收费会给管线运营单位带来较大的成本压力，要按照市场化原则达成协议，难度可想而知。比较现实的办法是，由省级价格主管部门依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。

综合管廊工程是公益性市政基础设施项目，仅仅依靠收费不足以收回建设成本和日常运营成本，除非大幅度调整终端用户的价格。根据2004 年广州市物价局制定的广州大学城综合管廊管线收费标准，对敷设于综合管廊的管线单位一次性收取管线敷设费，按实际铺设长度计收。具体单位长度收费标准为: 饮用净水水管( DN600) 收费标准为562. 28 元/m; 杂用水水管( DN400) 收费标准为419. 65 元/m; 供热水水管( DN600) 收费标准为1 394. 09 元/m; 供电电缆收费标准为102. 70 元/m; 通信管线收费标准为59. 01元/m。日常维护费用则根据各类管线设计截面空间比例，由各管线单位合理分摊的原则确定收费标准。饮用净水水管占综合管廊截面空间的比例为12. 70%，每年收取31. 98 万元的日常维护费; 供电电缆管线占综合管廊截面空间的比例为35. 45%，每年收取89. 27 万元的日常维护费; 杂用水水管占综合管廊截面空间的比例为10. 58%，每年收取26. 64 万元的维护费; 供热水水管占综合管廊截面空间的比例为15. 87%，每年收取39. 96 万元的维护费; 通信管线占综合管廊截面空间的比例为25. 40%，每年收取63. 96万元的日常维护费，对现行入驻综合管廊通信管线每根光缆日常维护费用收费标准为12. 79 万元/年。所以，政府要根据情况给予必要的财政补贴，发挥“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设，通过现有渠道统筹安排资金予以支持。要将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。

7.建议

城市地下综合管廊工程的建设能够统筹各类市政管线规划、建设和管理，有利于保障城市安全、美化城市景观，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资。党中央国务院高度重视城市地下综合管廊工程建设，出台了一系列的政策推动综合管廊工程建设。

1) 在大规模推动城市地下综合管廊工程建设中，一定要加强顶层设计、规划引领，精心编制规划，敬畏规划的严肃性，真正发挥规划的引领、指导、约束作用，避免给城市后续建设留下隐患和遗憾。

2) 发挥综合管廊工程建设的集约化作用，创造条件尽可能让多的管线在综合管廊内部敷设。既要尊重规律、因地制宜、讲究科学，又要坚持政策导向，从管线的系统规划入手，形成管线集中走廊，提高综合管廊内部管线的种类和数量。要按照分片分区的原则，尽可能把排水管线调整到适合综合管廊的标高和高程。

3) 创新施工方法，确保施工质量。根据国家建筑产业化的要求，大力推广预制装配施工工艺，提高工程建设的专业化水平，确保工程的建设质量。

4) 建管并举，确保安全。要树立“百年工程，安全第一”的意识，不但要把综合管廊工程建设好，还要把综合管廊工程管理好。针对综合管廊各类孔口的安全薄弱部位，要加强技防标准，用信息化的管理手段做到监控无死角，并克服麻痹心里，确保运营安全。

5) 认清综合管廊的社会公益地位，尊重管线单位的意见和诉求。综合管廊工程建设短期投入高，要管线单位分摊建设费用和运营费用，一定要把工作做认真、做细致。不但要理清综合管廊的建设成本、运营成本，而且要理清管线单位采用传统直埋敷设方式的建设成本和维护成本。只有把账本算清楚，才能够形成双方都能接受的费用分摊原则、价格和调价机制。

摘自：隧道建设

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