国家紧急喊停！环保治污不能乱检查、乱罚款！

图源/央视新闻：国家发改委主任郑栅洁

此消息一出，广大环保同行纷纷拍手叫好，“希望尽快落实”！一 环企法务告诉水圈 ：“当前地方环境行政处罚仍存在诸多问题， 生态环境部门因“乱处罚”被起诉（败诉）的案例层出不穷。 ”

据不完全统计，176个生态环境部门败诉案件中，26%是因为 违反法定程序 败诉；22%是因为 主要证 据不足 败诉；13%是因为 处罚不当 败诉；6%是因为适用法律法规错误败诉；2%是因为滥用职权败诉。

去年，最高检发布一典型案例，引起了行业及社会各界广泛关注—

某 污水处理公司被地方环境局“重罚”4880万 ， 但经检察机关依法审查后发现， 存在过罚不相当，罚款降至320万元。

原本，生态环境局在线监测发现该污水处理公司排放的废水水质超标，对其作出行政处罚决定：责令立即改正违法行为，给予罚款80万元，并以此为标准按日计罚处以罚款4880万元。

而 检察机关经调查核实后却发现 ：

◎  该 污水处理公司在发现进水水质情况恶化后 ，及时委托第三方检测机构进行分析化验， 采取积极应对措施；

◎  该公司多次向该县级市产业集聚区管理委员会及环保部门报告， 请求排查入管网企业排污情况 ；

◎  该公司 两次向当地人民政府请求紧急停产，未获批准 。

对此， 检察机关作出判断 ：

一方面某污水处理公司超标排放污水的违法事实客观存在，依法应当接受处罚及按日计罚。但另一方面， 市生态环境局行政处罚标准过高 。

根据《中华人民共和国水污染防治法》，罚款80万元虽符合处罚幅度，但 该公司发现进水水质超标后积极采取了应对措施并多次主动向环保部门报告，尽到了应急处理和报告义务 ， 因此罚款存在过罚不相当的情形。

随后，检察院向区法院发出检察建议， 建议区法院加强案件受理，并提升相关人员业务素能 ； 向市生态环境局发出检察建议， 建议其重新审查，依法作出处理。

检察建议发出后，市生态环境局 进行再次调查核实，决定对违法排污行为罚款10万元 ，并按日计罚罚款310万元，合计罚款320万元。污水处理公司表示愿意接受处罚并缴纳了罚款。

在行政执法实践中，我们常见的是对污水处理主体（如污水处理厂）进行检查、处罚，而作为“罪魁祸首”的排污主体却没有受到相应的监管、处罚。

一项数据显示，污水处理主体受到行政处罚后提起的行政诉讼中，有超过64%的诉讼理由为“进水水质超标”。

可见， 很多地方的环保检查、环保监管是“有失偏颇”的，对排污主体“宽大为怀”，对污水处理主体则是“求全责备” 。

去年3月，一位水友反映，他所在的污水处理厂受到进水冲击，进水各指标均超出工程设计所允许的负荷，导致系统瘫痪，处理效率严重不足。

令人不解的是，当他们还在坚持正常运转污水处理设备，并连续向区管委会及生态环境局汇报水量、水质及影响情况， 不仅进水水量及水质未有明显改观，还收到了超标超量排放污水的罚单，而 行政机关却没有及时纠正和处罚上游违法排污的企业。

事后，该 污水厂便向行政机关及排污主体提起了诉讼追偿索赔 。

◎  行政机关缺乏监管作为 ，给当事人造成了处理成本增加、系统瘫痪、受到惩罚和信用名誉受损等后果。 《行政处罚法》第六条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

◎  因上游企业违法而受到处罚，应由肇事者承担民事赔偿责任。 《水污染防治法》第九十六条规定，因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失；水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。

当然了，乱检查、乱处罚还体现在“多头管理”上， 前脚环境部门刚检查完，后脚城管部门又来“插足”。

比如在相关案例中，某市城管局就曾对污水处理厂作出过行政处罚，理由是城管局作为县级以上人民政府行政执法主管部门有权对城镇排水及污水处理监督管理。但是，根据《条例》的规定，对污水处理运行过程的监管部门没有城管部门。

这种监管部门重叠、监管权限冲突的局面，不仅加大了监管成本，容易导致监管冲突，还会加剧污水处理厂经营困难。

通过整理当下相关诉讼案件，水圈发现，基层环 境行政处罚存在的问题，主要体现以下6个方面：

1、逐利执法，对积极应对、改正情况视而不见

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正目的是使违法行为及时停止，以免造成更严重的后果。

同时，部分省市《行政处罚自由裁量权规定》中提到， 针对积极应对、主动整改、公共道歉的企业，应为其争取从轻处罚 ，强化处罚的教育功能以及促进守法功能。

但一直以来，基层环保部门重罚款轻改正的现象普遍存在。一些行政部门 只关心罚款交不交， 至于违法行为是否改正、是否为“进水超标”等特殊情况、是否积极应对、积极上报，常常没有及时跟进和调查。

2、案件查处未分离，存在“一手包办”现象

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政主管部门实施行政处罚，应当实行案件查处分离制度。实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的制度。

但当前仍有部分地区的基层环保部门没有实行查处分离制度， 依旧由环境监察人员一手查、一手处 ， 且往往从查到处全过程，仅由一名执法人员办理， 更有甚者直接收缴罚没款现金 。

3、会商制度形式化、走过场

建立行政处罚会商制度是规范行政处罚的重要保障。但当前基层环境行政处罚会商制度不健全，会商制度并没有得到有效执行。

有些地方 仅仅在“形式上”建立了处罚会商制度和会商小组 ，而在实际处罚过程中并没有有效运用， 即使会商也是“走过场”。

此外，基层通常只是在立案前进行会商，反而在下达处罚决定书时，没有进行会商就作出最终的处罚决定。

4、处罚程序不规范

一方面是处罚程序不合法。

在下达处罚文书时，没有书面告知当事人可以听证或陈述，甚至在下达处罚告知书后未留足够的陈述、申辩时间，此外还常出现 在申请行政复议期限或诉讼时效内就移送法院申请强制执行 的情况。

另一方面是立案调查程序颠倒。

按照规定，行政处罚的一般程序为先对涉嫌违法的行为进行初步审查后确定是否立案，再针对已立案的违法行为进行详细的调查取证，形成完整的调查报告和证据资料，最后由法规科室对其合法性进行审查后下达处罚决定文书。

然而在基层却普遍是另外一种情景。 执法人员通常先将检查结果形成调查笔录，再着手收集证据资料 ， 形成调查报告后交法规科室，由法规科室根据调查情况确定是否立案，最后下达处罚决定文书， 导致笔录等证据资料针对性不强。

5、证据资料不充分

证据资料是实施行政处罚的基础，体现了行政处罚的合法性。但是， 当前基层环境行政处罚最普遍的问题往往就是证据资料不充分 。 具体表现有：

• 证据闲散、缺失，存在漏洞，没有形成完整的证据链条；

• 证据资料单一，且多为孤证；
• 证据多集中于书面材料，以现场勘查笔录、询问笔录为主，证据多为复印件，且常未经行政相对人和执法人员双方确认；
• 证据针对性不强，收集的证据常不能固定违法行为。特别是调查笔录、询问笔录往往不是制作的行政处罚证据资料，更像是日常监督检查记录， 各种大小问题杂糅，无关紧要的大谈特谈，关键的违法问题却一笔带过 。

6、信息公开不到位

当前基层环境行政处罚信息公开存在不少问题，主要表现为行政处罚信息公开不到位、不全面、不及时。

• 未依法公开行政处罚决定的具体内容，即未对处罚决定书全文进行公开；

• 往往仅象征性地公开部分行政处罚信息，并没有全面地进行公开；
• 行政 处罚决定公开常常拖延、不及时 ， 未真正将行政处罚信息公开落到实处。

当然，除此之外，还存在 处罚卷宗不完善、移送法院强制执行不及时、文书送达程序不规范等问题 ， 这些问题导致了环境行政处罚不规范。

值得一提的是，为深入推进中央生态环境保护督察公益诉讼案件办理工作，最高检已将上述“污水处理公司被过度罚款”的案件列为行政检察与民同行系列典型案例。

最高检表示，要积极发挥行政检察“一手托两家”职能作用：

一方面 监督行政机关依法作出行政处罚决定，防止企业因承担不合理罚款而陷入经营困境 ；另一方面督促污水处理企业严格履行相关责任，依法承担超标排放的法律后果。

同时，检察机关在办理超标排放污水行政非诉执行监督案件中，不仅要 依法审查行政 处罚决定是否合法合理 ， 还要详细 了解行政相对人不愿履行或不能履行处罚决定的真实原因。

在10月8日的国新办新闻发布会上，国家发展改革委也介绍了“一揽子措施政策”，比如：

◎  及时对罚没收入增长异常的地方必要时进行督查；

◎  采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法；

◎  加快民营经济促进法的立法进程，为非公有制经济发展营造良好的环境。