谋划农田整治类项目时需要考虑的主要事项

1.1  建设资金来源

建设资金来源主要有财政专项资金、专项债、超长期特别国债、高标准农田建设补助、社会投资人资金等。  

（ 1 ）财政专项资金：申报主体多为乡镇政府、地方国企，还有监狱农场。  

（ 2 ）专项债：高标准农田建设项目专项债的申报主体多为县级农业农村局、乡镇人民政府，土地综合整治项目专项债的申报主体多为政府相关主管部门（县级自然资源和规划局、县级农业农村局）、地方国企、乡镇人民政府。  

（ 3 ）超长期特别国债：高标准农田建设项目超长期特别国债的申报主体多为政府相关主管部门（县级自然资源和规划局、县级农业农村局）、地方国有农业类平台公司、乡镇人民政府、国有农垦企业、监狱农场，土地综合整治项目超长期特别国债的申报主体多为政府相关主管部门（县级自然资源和规划局、县级农业农村局）、地方国企、乡镇人民政府、国有农垦企业、监狱农场。  

（ 4 ）高标准农田建设补助：省级以上财政对高标准农田安排的主要用于田块整治、土壤改良、灌溉排水与节水设施、田间道路、农田防护及其生态环境保持、农田输配电、自然损毁工程修复及农田建设相关的其他工程内容，省级以上资金按照 3000 元 / 亩安排，省级以上资金不得用于项目勘测设计、项目评审、工程招标、工程监理、工程检测、项目验收等非工程费用，上述非工程费用应由县级财政安排。  

（ 5 ）社会投资人资金：社会投资人多以 F+EPC 或 F+EPC+O 的模式参与农田整治率建设项目，社会投资人与地方国企共同参股成立项目公司，项目公司以项目为基础向金融机构融资来解决项目建设资金需求。  

1.2  建设资金还款来源

（ 1 ）垦造耕地指标、新增水田指标、城乡商业性集体建设用地增减挂钩结余指标等的市场交易收益，原则上需要地方政府或其所属的国企来实施，不允许有社会投资人参与的项目公司来直接交易并获取收益，意味着项目公司想要利用指标收益和补助偿还项目建设资金的路径不能直接实现。地方政府或其所属的国企获取的指标交易收益，通过何种路径将指标收益的一部分拨付给农田整治类项目的建设责任主体作为还款来源，需要提前谋划并梳理清楚路径。  

（ 2 ）高标准农田建设专项补助，每个省有高标准农田整体建设面积的最低要求，承担高标准农田建设管理的责任主体可向农业农村主管部门申请领取高标准农田建设专项补助。  

（ 3 ）农田整治完成后，如果是政府平台公司或者有社会投资人参与的项目公司继续种土地，土地上的种植及与之相关的收益直接作为项目建设资金的还款来源，是合适的。但是，经常遇到农用地整治完成后，就转给其他生产经营主体和村民种植，这种模式下的粮食产能收益就不是政府平台公司或者社会投资人参与的项目公司的运营收益来源。  

（ 4 ）农田整治类项目中的产业项目收益，是能直接到农田整治类项目建设责任主体作为还款资金来源的，产业项目的稳定收益需要建设单位或建设单位委托的运营方的专业生产经营能力做支撑。  

二、项目规划设计注意事项

2.1 产业类项目要紧密联系农业一产及乡村资源及产业基础

相当一部分的农田整治类项目，往往只侧重田面整治及其相关的配套基础设施工程，对保证项目资金平衡的产业项目却存在诸多薄弱环节，即便是将整治农田上产出的农产品加工和农文旅项目布置在项目范围内，至于产业项目是否符合项目所在地的资源禀赋和产业发展需求，在该方面所做的调查研究和分析论证往往流于形式，拼凑式的数字游戏居多。  

鉴于此，与农田整治基础项目密切相关的二三产融合，规划设计单位需要充分调查研究和分析论证后，广泛征求相关各方的意见及建议后确定较为适宜，确保产业类项目能给项目带来可持续的经济效益。  

2.2 不可抛弃的生态环境保护与修复项目

以生态功能修复为基础的农田整治是一种综合性的土地利用优化策略，旨在提升农田生态系统健康与生产能力，同时兼顾环境保护与可持续发展。生态环境部门和农业农村主管部门从防治农业面源污染角度提出的生态排水沟渠、生态缓冲带、水生态保护、农村黑臭水体治理以及污水收集与处理、厕所改造、垃圾收集与处置等与农村人居环境整治相关的内容，一是由于该类项目没有效益产出，二是可能还要承担该类项目的运维责任和运维成本，三是可能还要为该类项目的运维成效考核承担连带责任。基于上述可能要面临的情况，相当多的农田整治类项目在前期规划阶段，生态环境保护与修复项目能不做就不做，实在不行就少做，有悖于以生态功能修复为基础的农田整治初衷。  

三、规划设计单位亟待提高的综合性技术能力

受制于自然资源和农业农村等政府主管部门的行业限制，上述主管部门的共同关注点是田面整治及相关的农业基础设施配套，而自然资源主管部门强调的是各类耕地面积的增加，农业农村主管部门强调的是耕地质量和粮食产能的提升。  

在“山水林田湖草沙”的新要求下，新时期的农田整治类项目涉及自然资源、农业、水利、环保、住建、交通等多个行业，项目组成中的配套基础设施已不满足与简单的田间生产道路和灌溉与排水系统，否则将无法让项目满足一二三产融合下的生产、生活、生态的多重需求。基于现在从事农田整治类项目规划设计单位的资质情况，其存在自身优势的同时，也存在一定的短板：  

（ 1 ）以往从事土地规划设计的单位，持有的是土地学会发布的土地规划机构等级证书，持有该类证书的单位，对农用地空间整理和田面平整的专业优势明显，其在诸如水利、环保、住建、交通、景观、生态等基础设施方面的设计能力自然不如住建部门颁发相应设计资质的设计单位。  

（ 2 ）近些年持有水利行业、市政行业、建筑行业等设计资质的设计单位，也在参与农田整治类项目的规划设计，其受惯性思维限制，其设计的农田整治所需的基础设施往往倾向于城镇化的建设标准，但对最为关键的农田整治所需要的农用地资源分析与整理方面的设计却乏可乏陈。  

（ 3 ）上述两种类型的规划设计资质单位，绝大多数对农业相关的二产以及市场服务业性质为主的农文旅、研学、体验、展销等项目的谋划能力缺乏，很难谋划出一二三产有效融合的资源综合利用与产业开发类项目，因为没有产业有效融合的农田整治类项目是没有造血功能的项目，非但不能为乡村振兴和共同富裕起到促进作用，还有可能为地方政府和村集体经济组织产生新的负担。  

基于上述分析，不管何种资质类型的规划设计单位，迫切需要补足自身短板，尽快提升一二三产融合类项目的策划与规划能力。  

四、甲方需要补足项目管理上的短板

面对综合类型的农田类整治项目，农田整治类项目若由自然资源或农业农村主管部门或乡镇人民政府作为实施责任主体，其不具备像水利、住建、环保、交通等行业主管部门和地方国企对基础设施类项目的丰富管理经验，其也不具备项目管理需要的多专业技术人员，其在新形势下的农田整治类项目人力资源和管理能力存在薄弱环节，加之现在的项目均需要按工程项目基本建设程序履行相关职责，农田整治类项目的实施责任主体在项目管理模式上需要补足短板，或让具备相应管理能力的地方国企来协助政府主管部门来实施。  

五、农田整治完成后的管护责任要明确

按照农业主管部门的规定，农田整治通过竣工验收后，需要承建单位承担不少于 3 年的管护期，有些地方还明确规定管护期不少于 5 年，需要在项目承包合同中明确承建单位针对灌溉与排水设施、田间道路、农田防护与生态环境保持工程的具体管护对象、要求及考核办法，并要求其建立完整的管护档案。  

对于耕地质量维护（主要为监测和维护土壤肥力、防止土壤污染和退化的管护）、生物多样性保护（保护农田及周边的自然植被和野生动物栖息地、配合相关部门开展生物多样性监测工作）、生态环境改善（农田退水生态化处理维护与修复、农田生态修复和维护）的管护责任，则建议与承担农田种植任务的运营方签订管护协议，明确其在农田生产经营期间对上述管护内容的具体要求。  

六、周密谋划事关项目成败的运营事项

大多数的农田种植运营方，是以托管的形式承担种植及与之相关的劳务服务，也有少数的运营方在劳务服务基础上还能提供与种植相关的技术服务。上述运营方的服务费用一般不会也不愿意与种植绩效挂钩，只为尽可能地减轻运营方的投入成本和风险。因此，需要对上述情况的运营方设置最低限度的人员投入、设施设备投入、生产资料投入等约束条件。  

如果项目中还有涉及农业相关的农产品加工与销售，三产如文旅、研学等产业的商业化运营，就需要考虑运营方的市场营销能力、业务拓展能力和创收能力等综合能力，最好设置经营考核的指标和目标，不能出现过度依赖补贴和补助来维持运营的情况。  

此外，若经充分论证属于经济效益好的运营项目或有稳定现金流的项目，为了让运营方能安稳地参与运营，建设单位可以通过 EPC+O 的模式或建设单位与运营方成立项目合资运营公司的方式来运作。  

需要强调的是，不管采用何种方式选择运营方或确定运营模式，均需要全面评价运营方的综合实力和信誉度，提前规避运营方在接受委托后半路上跑路或者讨价还价的问题。