推进城镇化发展的农村土地制度改革的建议

当前，进一步推进城镇化发展的关键即是农村土地改革。新型工业化和快速发展的城镇化，势必需要将大量的农村土地转化为建设用地。但是，耕地日益缩小引发的粮食安全boss在线娱乐城2301bosy.org/问题也将更加凸出。因此，要找出一种既符合城市、特别是大都市扩张过程中的用地规律，又符合农村土地可持续发展、农民利益和耕地保护政策，促进城镇化发展的有效土地模式。

一、基本原则
推进城镇化发展的农村土地制度改革，必须坚持以科学发展观统揽全局，一是将农村土地制度改革与进一步推进工业化、城镇化的进程通盘考虑，坚持工业化、城镇化与推进农村土地制度改革双向互动、协调发展。既要维护广大农民的根本利益，又要为城镇化、工业化的发展提供足够的空间。二是坚持农村土地制度改革的市场化方向。改革开放以来，城市土地市场采取的是一种渐进式的市场化道路，对农村土地市场则采取了约束和抑制政策。农村土地市场化程度大大低于城市土地市场化程度，是当前我国城乡二元结构在土地制度上的主要表现，也是城乡土地矛盾突出的主导根源。因此应加大农村土地市场化进程。三是坚持集体土地所有权与具体实现形式相分离。中国农村的集体土地制度是城镇化的最大障碍。农村土地制度改革也应坚持集体土地所有权与其具体实现形式相分离的原则，按照稳定巩固农村集体土地所有权、改革集体土地使用权的思路，推进农村土地制度市场化改革。
二、具体举措
1、统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观对接
产权是一种权利，全部归同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的产权分解开，归不同人所有，往往效率更高，从而使两个或两个以上的人可以同时拥有同一资产的不同属性。按各种用途分开的土地的产权归不同的人所有，每一种权利都是可以交换和让渡的。这种权利可以在一个临时的，甚至是一个永久的基础上进行分配、分割和重新分配。
产权的可分解性只有在社会化、市场化的社会经济条件下才能转化为现实的可分割性。外在市场环境的变化要求对产权内部的权利进行重新分割、组合调整，以适应现实市场条件。产权的模糊度与市场的完善度具有相关性和一致性。清晰的产权、完善的市场交易及最优经济效率具有内在的逻辑一致性，而模糊产权、不完善市场交易及次优经济效率具有其内在的逻辑一致性。
在我国社会经济的转型时期，坚持土地资源市场化配置是我国农村制度改革的必然趋势。我国现行农村土地制度的产权是模糊的，使用权归农民，所有权归集体，导致侵害弱势农民权益行为的事时有发生。建立和完善农地市场不仅能优化资源配置，最重要的是能实现最优的产权结构，因为在法律制度保证人们有自由选择合约的权利下，最优的土地产权结构是通过自由产权买卖自发形成的。
因此，当前中国农村土地产权制度的改革应从以下几个方面出发。第一，参照城市国有土地使用权的权能，完善农村集体土地使用权的权能。在此基础上，按照城乡土地使用权能一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。第二，按产权和用地性质分类，完善农村土地使用权权能。目前农村集体土地使用权的种类主要有：集体建设用地使用权、农地承包经营权和宅基地使用权。对农村集体用地使用权应赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能；对农地承包经营权则赋予其转包、出租、互换、转让、股份合作的权能；对宅基地则赋予其与城市划拨国有土地相应的权能。第三，完善农村土地集体所有制产权实现形式的法律规范，确立农民对土地的直接利益主体的法律地位。
2、统一城乡土地市场，加强市场对城乡土地资源配置的基础性作用
新古典产权理论认为，清晰的产权是有效率市场的前提和基础。我国国有企业和城市土地使用权有偿使用制度改革的成功经验表明，产权的清晰是在市场化过程中逐步进行的。从农地产权与土地市场制度的关系看，农地产权特定的配置状态是我国土地市场制度失衡与均衡的根本原因。农村土地承包权与城市出让土地使用权不一致，其核心是农民不拥有农地转非的处置权，意味着其土地开发权（发展权）被剥夺，代之的必然是国家独家垄断的行政土地征用和农村灰色土地市场大行其道，导致城乡土地市场的割裂和无序并产生一系列经济社会问题。城乡土地使用权权能的一致性，从根本上讲，就是通过进一步完善土地承包权的有关制度和土地承包权的物权化，使其成为与城市出让土地使用权一致的较完整的农村土地使用者的产权，其中最核心的是拥有对农村土地使用权流转的处置权。农民拥有农地转非的处置权，意味着农地可以直接合法入市，国家垄断土地一级市场的制度被打破，土地征用被规制到合理的范围，城乡土地市场有机接轨，形成新的城乡统一土地市场。因此应该通过建立统一的城乡土地市场来深化农村土地产权制度的改革。
第一，以分类完善的农村土地使用权为基础，有序推进与城市土地市场相对接的农村土地市场建设。首先，以农村集体建设用地入市作为起点。确立乐讯网 376baihuy.com/a/tiyushishikan/2013/1010/7.html集体建设用地进入市场依法交易的制度，允许集体非农建设用地进入土地一级市场。其次，在坚持农业用地的集体所有制性质和用途性质不变的前提下，按照依法自愿有偿的原则，允许农地承包经营权在土地二级市场上流转。再次，进一步完善农村宅基地划拨、转让制度，促进农村宅基地的集约利用。在经济发达、条件成熟地区进行试验，取得经验后进行推广。在经济欠发达、条件不成熟地区，严格限制宅基地入市，以维护农村的稳定。第三，严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。制定严格的公开化、法制化的征地程序，对征地行为进行监督，以确保公共利益征地的公平性。推进农地征用补偿市场化。除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。
3、统一城乡土地规划，建立城乡一体化的规划体系
我国已颁布的《城乡规划法》奠定了城乡规划统一的法律基础。但现实中城乡规划不统一的问题仍然没有解决，宏观上国土规划、区域规划和城市规划等缺乏有机地结合，微观上农村土地规划缺失。建立城乡一体的规划体系是当务之急。第一，构建完善的城乡土地规划体系。改变目前城乡用地分类各成体系，城乡用地标准不一致的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，形成规划内容上各自有所侧重的国土——区域——城市、上下有机衔接的规划关系。第二，构建城乡统一的规划法律体系。从法律源头上将土地规划对象从城乡一体视角出发进行明确的界定和约束，根据不同的地区和不同的土地利用行为分类制定相关的配套法或细化的实施条例。第三，构建城乡统一的规划管理和监督体系。打破城乡在土地规划与管理方面自成体系的状况，促使区域、土地、规划等部门的土地规划管理工作统一在一个系统之下。规划的编制由一个部门负责，其他各部门依据各自职能和专业要求配合作好规划，并以所制定规划为依据进行专项管理。