高州水库灌区管理体制和运营机制改革的设想

一、灌区基本情况
　　高州水库灌区位于广东省粤西沿海的最大河流——鉴江中下游平原上，是广东省三个大型灌区之一。处于高州水库之西南部，北起高州市东岸镇、南至湛江市坡头区乾塘镇，东至电白县霞洞镇，西至吴川市塘缀镇，灌区包括高州市中、东南部、茂南区，电白县西部，吴川中南部及湛江市坡头东部56个镇。1954年动工兴建，1960年陆续发挥效益。1998年灌区总人口305.59万人，农业人口248.75万人，国内生产总值202.14亿元，农业生产总值107.55亿元。灌区1954年动工兴建1965陆续建成并发挥效益。高州水库灌区分总干渠、干渠、支渠、斗农毛渠等，灌区总干渠长83.35km，干渠长433.35km，支渠长1172.67km，斗渠长1593.37km，合计3282.74km。由鉴江中下游的6座拦河坝以及渡槽、隧洞、涵闸等引水、输水、泄水建筑物及桥涵等，由11647座建筑物组成。设计灌溉面积118万亩、现实灌98.63万亩。工程建成运行以来从根本上改善了原苦旱的生产生活条件，使灌区的农产品质量好、产量高，水稻（两造）均亩产828kg，灌区改革开放后作物结构大变，尤其市场经济发展，北运菜、香蕉、荔枝、龙眼迅猛发展，是广东三高农业发展最快之区域。


二、高州水库灌区管理体制、人事管理的现状
　　1、管理体制
　　高州水库灌区由茂名市鉴江流域水利工程管理局和各市（县、区）的管理工程机构联合管理，管理局设址高州水库，行政隶属茂名市政府，实行事业单位企业管理。工程业务委托茂名市水利局管理。茂名市鉴江流域水利工程管理局机关设12个科室基层管理单位，2个库区管理所，5个灌区管理所，管理库区工程及跨县（市、区）引水及渠道工程，包括水库调度、调配分水等，局灌区管理所下设21个中心站，49个小站，管理跨市（县、区）总干、干、支渠共16条201.15km。市（县、区）有11个管理处，34个管理所180个管理站，管理市（县、区）各自境内渠道。现灌区共有管理人员1317人，共有技术人员105人，其中高级职称人员1人，中级职称10人，职工人均收入7547元/年。
　　2、运营机制
　　自1985年7月12日国务院以国发[1985]94号文发布《水利工程水费核定计收和管理办法》的通知以来，经济管理上分级核算，自收自支，财务上独立核算，自负盈亏。分两级核订计收水费，管理局按局属工程及全灌区固定资产核订水费成本及水费价格，各市（县、区）按各自工程状况再核定市（县、区）级管理处水费成本，根据水量及受益田亩向镇村级下达水费任务，把水费与公购粮、镇统筹、村提留粮（或款）一起交粮管所代收，然后再逐级上缴。存在乡镇截留现象，水费收缴困难。
　　在工程建设及资金投入上争取国家补助、管理单位自筹、群众集资投劳等形式。灌区支渠以上的灌排骨干工程建设和更新改造资金，由国家、地方和灌区共同筹集；支渠以下工程以地方财政、农村集体和农民投劳或筹资为主。
　　在工程管理上实行各工程管理所负责管辖维修养护各自的渠道及相关水工建筑物，各工程管理所又将各工程地段核定工程量后，按岗位责任制分到个人。管理局工程管理科为各工程所进行技术指导、技术服务。但由于工程运行四十多年，工程投入不足造成险工隐患多。


三、1998年以来灌区建设成就
　　高州水库直属灌区于1997年完成了高州秧地坡拦河坝的改建工程，总投资3915.73万元（其中省1950万元，市322.53万元，自筹 979.80万元，超支660.4万元）。改建加固后工程运行良好。


四、灌区存在问题
　　1、工程归属管理体制问题。
　　高州水库灌区还存在着水利工程管理不归口，造成调水难以调配，浪费水资源严重的现象。南盛拦河坝和茂名市工业引水渠（21.4km）原由茂名市石油工业公司投资兴建，一直以来，是油公司管理，运行四十多年来，油公司未向水库管理局上交一分钱水费，并且长期引鉴江河14—16m3/s的水量（油公司仅用3m3/s），造成水资源的极大浪费。
　　2、水费计收问题。
　　（1）联产承包责任制以前生产队集体所有制易收。实行联产承包责任制后形成用水千家万户，水费收取困难，参差不齐镇村混合统收办法，收到后先交足公购粮，后镇留足统筹、村提留粮才到水费。近年基金会出现支付困难，镇村级为了应付债务，往往截留挪用水费，拖欠严重。目前全灌区市（县、区）管理处及管理局两级均出现农业水费收取（农民大部份已交）镇村截留挪用现象。
　　（2）、交费迟，用水不足与误时问题。
　　管理局与管理处，管理处与农户收费计量标准不一致，管理处为追求效益，希望少用水多收费，而往往少申请用水，而农户用水没有充分保证，担误了如期农时，经常拖欠或拒交水费，造成管理处经济困难，多个管理处已多年未发工资，工人人心涣散，工作积极性不高，渠道淤积严重，灌溉面积减少，形成恶性循环。
　　3、原有所站设置不科学、机构重叠、人员超编问题。


五、灌区管理体制和运营机制改革实施情况
　　1、近年来灌区管理的回顾
　　近年来灌区的管理从原来的集体大锅饭管理逐步过渡到核定经费；定额人员严格按各种规章制度从所→站→个人的岗位承包责任制，从而节约了经费，充分发挥了职工的积极性，工程面貌焕然一新。
　　2、参与式灌溉管理探索
　　个别支渠进行受益户的联合管理，使工程长期处于良好的状态下运行，用水合理节约。这样既减轻了工程管理单位的负担，又使用水户自觉根据轻重缓急按需用水，减少了互相之间的矛盾。
　　水管单位生存与发展水费征收是关键。在农业供水收费大多数实行乡镇包干上缴后，但东岸灌区一直实行村委会负责制，由于这种负责制中间环节少，避免了层层插手水费征收工作，水利部门对水费有协调收缴和支配权，因而有效地杜绝了截留、挪用水费现象，确保了水费的正常入库，历年水费入库率都保持在90%以上，保持了供水与收费的良性循环。


六、下一步改革设想
　　（一）改革基础分析
　　全灌区现有有效灌溉面积98.63万亩，每年W农业=11835.6万m3，W工业、生活=46000万m3。现在农业生产年产值是1090.44元/亩，亩用水量1200m3，现行第亩水费是45元/年左右，但收缴率只有65%，则实际收入只有2844.93万元；工业实收350万元左右（由于体制未理顺，应收又收不起）；但总支出达5347.81万元（其中折旧1724万元，工人工资993.92万元，工程维护费2044.76万元，提水电费6.1万元，其它费用579.03万元），显然工程是在入不敷出的情况下运行，资金年差额达-553.36万元（未计入拖欠水费）。通过以上分析，工程运行40多年来，累计向社会供水480多亿m3，另外还取得了防洪、航运、养殖及种植等社会效益，但财务效益总体却很差。究其原因，主要是由于无偿供水和低价供水造成了水利工程的亏损，使水利工程新创造的价值转移到了用户单位。这种分配不合理，必然造成水利工程的大修和更新改造资金得不到保证，以致工程老化严重，效能衰减。同时还会造成用户不关心水利工程，不注意节约用水，水资源浪费严重等现象，因此合理提高水价是使水利工程财务效益发生实质性转变的关键。
　　就提高水价来说，农业近期预计W农净=118356万m3，W工业、生活=5000万m3，因此高州水库灌区要维持工程现状的农业水价是0.0375元/m3，即每年45元/亩，农业年水费收入为4438.43万元；工业、生活供水价0.523元/m3，年水费收入909.46万元。维持现状的供水量实行这种水价对农民来说是可以承受的。但是由于工程运行了40多年，必须进行必要的灌区老化工程改造，该项目已于1999年立项，总投资12多亿元，这样一来，水价成本将有明显的增加，超出了农民的承受能力（现生产成本连水费年约600元/亩，年纯利在500元左右）。
　　（二）改革设想
　　1、管理体制改革
　　在当地政府大力支持下，灌区代表大会由茂名市鉴江流域水利工程管理局、各受益市（县、区）管农业的副职领导、受益市（县、区）水利管理处代表等组成。每年年初召开例会，总结上一年灌区用水的情况和问题，布置新一年用水的计划，在天气特别干旱时根据需要召开紧急会议，协调好合理调水和用水。
　　（1）在争取工程管理归口同时，在健全完善灌区代表大会、灌区管委会的基础上，各市县管理处实行承包责任制，负责本区域渠系工程常年维修养护、岁修清淤及供水、绿化管理，调配供水，组织水费征收上缴工作。
　　（2）管理局内部实行分级管理、分级核算，做到分工明确、职责清楚，以促进水管单位运行机制向适应社会主义市场经济体制转变。对管理所实行承包责任制，分级核算，分级管理，划定管理所、站的管理范围，实行管理单位和人员的岗位责任制，负责管理区段内的渠坝、道路、建筑物经常检查、观测、维修养护、岁修、清淤，调配供水，收缴水费工作，并定期考核。
　　（3）用水管理调度按水权统一、合理调配的原则，全灌区范围内水权统一在管理局，干渠内水权统一在管理所，一个渠段或支渠水权统一在站。先申请，后放水，用完一次结一次水帐，实行计划用水实行岗位责任制，做到定渠道、定灌溉面积、定水量、定时间、定管理人员，所与所、站与站进行上下交接水量。
　　2、人事制度改革
　　（1）针对灌区的实际情况和2015年规划，灌区总面积达到125万亩。根据精简机构、减员增效，加大人事、劳动用工、工资分配制度等原则，对灌区专业管理机构的人员设置进行控制。管理局机关12个科室及2个库区管理所、5个灌区管理所、21个中心站、43个管理站，管理局直属灌区部分521人。
　　（2）灌区各受益市县机构设置管理处11个，管理所34个，管理站136个，职工人数为415人，对渠系管理人员竟聘上岗、中心站、管理站人员实行竟争上岗目标管理，为充分调动管理人员的积极性，实行按劳分配方式，将工作业绩与工资奖金挂钩。对编外人员、富余人员进行分流，以达到减员增效的目的。
　　3、经营机构改革
　　（1）完善用水申请制度，逐步推行合同供水，计划用水，管理单位与用水户每年的供水时间、数量、灌溉亩次、应缴水费等，以规范双方责、权、利，使有利于工程维护，节约用水。逐步扩大向城镇和工业供水，以增加灌区水管单位的收入，增强造血功能。
　　（2）结合灌区实际，充分利用灌区水土资源、技术、设备人才优势，积极开展种植、养殖、加工、服务等经营项目，创办各类水利经济实体，壮大自身实力。
　　4、水费制度改革
　　（1）高州水库灌区现行工业水价0.18元/m3，生活用水水价0.06元—0.15元/m3不等，农业水价是3.2—5分/m3。由各县（市、区）定价，县（市、区）管理处向农户按亩计收水费，水库管理局向县（市、区）管理处按用水量计收水费、水价是0.96分/m3。
　　（2）为了保证工程的正常运行及可持续发展，不断发挥应有的效益，保证灌区用水的需要，必须进行水费的改革。一方面加强征收管理，专款专用；另一方面逐步实施按成本价征收；三是建立完善管理监督制度。
　　（3）农业用水收费计划分两步走：第一步是到2005年收费从目前的0.024元/m3，逐步增加到综合价0.05元/m3,第二步从2006年开始至2015年逐步达到成本价；工业及生活供水水费逐步增加，到2005年按成本价计收。往后按成本加投资利润率（工业6%、生活4%）计收。新增加的供水实行新水新价，水费的计收均按量计收。灌区水费由灌区管理所负责征收。
　　（4）实行统一的计量计价制度，在有条件的灌区实行合同供水承包制度，管理局向管理处确保供水（以多年平均水量上浮30%为上限起量计价），定额按期上缴水费，管理处确保农户用水，对水源紧缺的灌区实行按量计价，管理局与管理处按量计价，管理处与当地村民代表计量计价。
（三）其它配套改革建议
　　探索、借鉴国内外的灌区管理的先进经验，结合本灌区的实际，为更好地管理好灌区用水，节约用水，试点推广参与式灌区管理的用水户协会制。按灌溉渠系的水文边界划分区（一般以支或斗渠为单位），同一渠道内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织，通过政府授权将工程设施的维护与管理职能部份或全部交给用水户自已民主管理，工程的运行费由用水户自己负担，水费自定，水费的征收通过用水户协会直接开票收费到户，推行水务公开，按量收费，用多少水，交多少钱，减少水费中间环节，杜绝现在普遍存在水费搭车收费现象。这样随着水费的改革不断深入，水价虽然有所提高，由于节约用水等原因，农民实际支出却减少了，使水管单位水费的收入既有保障，用水户又用到水保障水。使灌区的水利工程最大限度地发挥效益，为灌区的社会进步经济发展作出新的贡献。


七、希望国家给予配套政策和保障措施

　　高州水库灌区已运行了40多年，工程老化严重，长期低价供水，使灌区固定资产得不偿失，运行管理费用严重不足，不少工程长期处于带病运行状态，若按经济使用年限40年计，工程已近暮年。高州水库灌区设计灌溉面积达118万亩，涉及人口达305.59万人，工程运行以来取得了巨大的社会效益，成为鉴江中下游工农业的命脉。为了工程的正常运行，延长工程寿命，更好地造福鉴江流域两岸的人民，国家必须投入资金对灌区工程加固改造，同时根据当地经济发展水平，出台合理的政策，适当调整水价，给予财政拨款补贴以满足正常管理、工程可靠安全运行之需。　　1985年12月参加广东省茂名市鉴江流域水利工程管理局（高州水库）工作以来，经历了库区——良德管理所、灌区——义山管理所、局机关——工程管理科工作，都是工程技术管理、工程的设计、施工、高州水库水工观测资料收集、整理分析及上报省、市报告、灌区、库区汇报材料编写工作，在各个工作单位的各项工作中都认真负责，兢兢业业，充分运用学习到的专业知识，并发挥自已的聪明才智，结合本单位、本工程或项目的工作实际，想方设法，无论是工程的管理、设计、施工，都进行多方案的比较，可行性分析，经济技术分析，并熟悉国家有关专业标准、规范，力求合适、适用、安全、经济、高标准、高效率、美观、有特色，同时不断学习新的知识，如学会了CAD电脑绘图、天正结构、天正建筑等软件的使用，计算机网络的基础知识等，并积极参加水利同行的技术交流，参加了高州水库建库几十以来大型的高州水库安全鉴定工作，其中鉴定报告辑中之三《高州水库工程规划、设计及施工概况》52—78页为我编写。我撰写的技术论文《高州水库灌区西干渠渗漏分析及处理措施》发表在2004年第二期《广东水利水电》期刊上。每年都及时完满完成各项工作任务。连年都被评为先进工作者或是工程技术先进个人。