将建筑幕墙纳入“产品许可管理”错在哪？

编者按：近两年来，关于对建筑幕墙管理权究竟归属于哪一个部门的争论频频见诸《建筑时报》，引起业内广泛关注。“全国工业产品生产许可证办公室(简称“全许办”)”将建筑幕墙按“工业产品”实行“生产许可”管理的办法究竟存在哪些问题？在《建筑时报》发表的这篇文章中，作者提出自己的观点。我们认为这些看法值得业内和有关行业主管关注。

其一：把建筑幕墙的行业本质属性搞错了
由国家统计局1984年编制，1999年修订，2002年发布的国家标准《国民经济行业分类》(GB/T4754-2002)，经国家质量监督检验检疫总局批准，于2002年10月正式实施。《行业分类》将现阶段行业划分为从英文A至T共20个门类、95个大类、396个中类、915个小类。其中，“房屋和土木工程建筑业”、“建筑安装业”、“建筑装饰业”及“其他建筑业”，都归属于有别于其他行业而独立存在的“E建筑业”这个门类。而建筑幕墙则属于建筑装饰的分部工程。它最基本、最本质的特征是它对于建筑物、构筑物的绝对依附性。属于围护性结构墙体或外墙饰面。离开建筑物及其特殊架构，它也就不成其为“建筑幕墙”了。它虽然也有加工、制作，但它不能“批发、零售”，它只是房屋建造中的一个施工工序罢了。它不属于“工业产品”。“工业产品”属于《行业分类》中的“C制造业”。它的产品是用于销售的。即使在生产“工业产品”的“C制造业”这个大门类中，在国家统计局编制的《国民经济行业分类注释》中，对“制造业”的行业定义里都注意到了和“建筑业”的特征区别。《行业分类注释》的“C制造业”章节开宗明义就有这样一段定语：“本门类包括13-43大类。指经物理变化或化学变化后成为了新的产品，不论是动力机械制造，还是手工制作；也不论产品是批发销售还是零售，均视为制造。建筑物中的各种制成品零部件的生产应视为制造。但在建筑预制品工地，把主要部件组装成桥梁、仓库设备、铁路与高架公路、……暖气设备、通风设备以及建筑物的装置，均视为建筑活动。”
对照这段摘引，确定无疑的反证了建筑幕墙既不是物质的组成和化学性质都不改变的“物理变化”，也不是物质的组成和化学性质都改变的“化学变化”；它只是建筑材料(金属型材、各类板材等)几何形状的改变，严格按照国家标准和工艺规范、以特殊的链(粘)接方法组装成的“建筑预制品”安装在建筑物上成为“建筑物的装置”。

其二：直接违反了《产品质量法》
2000年7月8日全国第九届人大常委会修订的《产品质量法》第一章第二条第三款明确规定：“建设工程不适用本法规定”；同时又指出：“但是，建设工程使用的建筑材料、建筑物配件和设备，属于前款规定的产品范围的(笔者注：指产品用于销售的)，适用本法规定”。建筑幕墙构建属于建设工程施工环节；而加工、制作幕墙所用的金属型材、各类板材以及硅酮胶、连接件等产品及其生产厂家，当然应办理“生产许可证”，这是常识问题。

其三：违反国务院440号令
2005年7月9日，温家宝总理签发了国务院第440号令《工业产品生产许可证管理条例》。列举了乳制品、肉制品、电热毯、压力锅甚至包括“安全网、安全帽、建筑扣件等”这样的小件物什在内共六大类工业产品“实行生产许可证制度”，没有涉及“建筑幕墙”。
可是，“全许办”2006年6月16日公布的《建筑幕墙产品生产许可证实施细则》的“总则”中竟公然说它依据“国务院令第440号”，不知它“据从何来”？
尤其荒唐的是，这个《实施细则》一方面基本上表述正确、将建筑幕墙定义为：“由支承结构与板面组成的、可相对主体结构有一定位移能力、不分担主体结构所受作用的建筑外围护结构或装饰性结构”。另一方面却又在《实施细则》的“总则”中说在我国境内“生产、销售或者在经营活动中使用建筑幕墙产品的，适用本实施细则”。
请问：有谁见过什么人和单位单纯在什么地方“经营使用”或吆喝“销售”建筑幕墙呢？明明它只是建筑装饰中一个分部工程的施工环节并随同房屋建筑整体一起交付建设单位使用的嘛！对照上述“细则”中的定义，岂不是滑天下之大稽的自相矛盾？

其四：违反实行“生产许可”管理的程序性规定
国务院“440号令”第三条作了行政程序上的明文规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录(以下简称为目录)，由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，经国务院批准后向社会公布”。这就对实行生产许可证的产品目录出台作了严格的程序性规定。
可是，据我们所知，国家质检总局2005年发布的含有“建筑幕墙”在内的“实行生产许可证目录”时，既没有会同建设部，也没有征求中国建筑装饰协会(行业协会)意见，更没有“报国务院批准”的文字表述。涉嫌程序性违法。同时，也违反了“国发[2001]33号”文件关于“对于国务院已经明确取消的行政审批项目，任何部门和单位不得搞变相审批”的规定。

其五：直接导致政出多门、重复行政
“全许办”越权行政，造成多头管理、重复行政，增负扰民等诸多弊端。事实证明，在2002年国务院第一批取消建筑幕墙行政审批之前，建设部就早已对建筑幕墙的施工质量和安全实行了规范管理；对建设工程许多领域实行与国际接轨的严格的资质(格)管理制度。早已形成系统的、一整套行之有效的从设计、施工许可、工程监理、质量验收到质量安全监督保障、备案管理的法律、法规、部门规章管理体系。这种以强制性的资质等级、工程报建、施工许可等管理制度为法定程序的规定，就是包括幕墙在内的建筑业企业的“市场准入”和建筑产品的生产(施工)许可的标志。它远比工业产品生产许可证的规定条件要更高、更严、更科学、更可靠得多。
“全许办”如此“插一杠子”，除了政出多门、重复行政，给企业增加麻烦负担、浪费社会资源等之外，没有给建筑业带来丝毫好处。

其六：国务院文件不能任意解释
据武汉市建筑装饰协会资料，该会于2006年11月20日以电话向“全许办”质疑这个问题时，“全许办“答复说：“2002年国务院取消的是建设部的文件，就是说建设部不再管建筑幕墙生产许可证，而由国家质监总局‘全许办’直接来管”。
这种解释是站不住脚的。按“全许办”这种说法，那只是“变更一下”幕墙生产许可的主管部门即可。但国务院又何以要“取消”这个行政审批项目呢？难道我们会“糊涂”到分不清“变更”和“取消”两者区别的地步？！
“全许办”这个答复还有一个常识性错误：国务院发出的文件，除文中有规定外，其解释权在国务院；在并无国务院授权的前提下，“全许办”对国务院的《决定》，采取实用的利已主义态度妄加解释，是典型的僭越权力的行为；
“全许办”的上述问题，恰恰就是国家监察部领导所说的“国家机关和公共服务行业中常见的多发性的不良行政行为”，是“行政行为失当，不依法办事”的“乱作为、乱收费、乱罚款”的一个严重典型。这已经是我国当前和谐社会构建进程中的一个极不和谐的强噪音源。这件涉及全国行业性的不良行政行为所引发的矛盾愈演愈烈，日趋表面化、尖锐化。其影响之广，扰民之烈，敛钱之多，行为之霸，实属罕见。是到了非解决不可的时候。在国家全面推进经济、政治、文化和社会管理体制改革的攻坚阶段，人们恳切吁请政府有关部门以安定、发展、和谐大局为重。尽快、切实纠正这类不正之风。还建筑幕墙业一个健康、便民、清廉的发展空间。
如果把这场建筑幕墙是否要在“全许办”办理“生产许可证”的争议，当成一场辩论的话，那么，认为建筑幕墙是建筑施工的工序行为，不应办工业产品的“生产许可证”作为正方，它有着《国民经济行业分类》、《建筑法》、《产品质量法》、《国务院440号令》、建设部关于建筑幕墙施工企业资质标准、幕墙施工规范、质量验收标准，以及国务院第一批取消行政审批项目的《决定》等等一系列法律、法规、部门规章、国家标准等多个强有力互证的“证据链”支持，无懈可击；而“全许办”作为“反方”，自己出台的什么“目录”、“细则”、“办法”等，仅就建筑幕墙而言，没有任何法律、法规、部门规章、国家标准等的支持。难道下位法可以有悖上位法？